司法的保障——从私益诉讼到公益诉讼
(一)诉讼制度发展的一般趋势
从发展历程来看，诉讼制度经历了原告资格不断扩张的过程——从私益诉讼到公益诉讼。在传统的诉讼制度中，一般要求原告的权利受到直接侵害。例如，在美国，1940年以前，当事人只有在权利受到侵害时才有起诉资格。如果权利没有受到侵害，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害是没有法律错误的损害，当事人没有起诉资格。①
传统行政诉讼原告资格与民事诉讼原告资格采用相同的标准，忽视了公法维护社会公共利益的目的。行政诉讼的目的不仅是为行政相对人的个人权利提供司法救济，还包括监督行政主体依法行政，以维护法律秩序的稳定与和谐。
20世纪以来，随着社会产业结构的大工业化，出现了有别于传统诉讼的所谓“现代型诉讼”，其种类有环境权诉讼、消费者诉讼、社会福利关系诉讼等。传统诉讼所预设的纠纷类型一般是“一对一”的纠纷，当事人之间的系争利益具有特定化、具体化的特征。而现代型诉讼所解决的纠纷往往是围绕着扩散性、集团性利益的纷争，或是当事人之间缺乏相互性和对等性的纠纷，当这类纷争进入诉讼的领域时，就会表现出极其强烈的公益性色彩。②在诉讼当事人方面，现代型诉讼中的原告方大多是因被告方的活动而受到加害或加害危险的市民(消费者、居民)，而且在多数情况下表现为人数众多，具有集团性或扩散性。与此相反，被告方主要为国家、公共团体或大企业。③
为了弥补传统诉讼制度对公共利益保护的欠缺，确立公益诉讼成为诉讼制度发展的一般趋势。德国法学家盖茨指出：“私人为了维护公共利益而提起的诉讼近来不断增加。这种状况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。”④盖茨教授的论断同样也适用于公法诉讼领域。
在1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯(．Associated Industries 0f New YorkState，Inc．v．Ickes)一案中，美国第二上诉法院提出了“私人检察总长理论”(private attorney-general theory)。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。国会对遭受行政行为侵害或不利影响的人授予起诉资格，正是指定了一个私人检察官。⑤日本《行政案件诉讼法》第2条列举了抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种类型。前两种诉讼是以保护国的个人利益为目的的主观诉讼，后两种诉讼是以维护客观的法律秩序或者公共利益为目的的客观诉讼。所谓机关诉讼，是指关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。所谓民众诉讼，是指请求纠正国家或者公共团体机关违法行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼，其典型形式有根据《公职选举法》进行的选举诉讼或者当选诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼。①在法国，越权之诉是法国行政法上最具特色的制度，属于客观的诉讼，其主要目的在于制裁违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不在于保护申诉人的主观权利。这是一个对事不对人的诉讼，此外，越权之诉的判决发生对事的效果，不以当事人为限，也是客观性的表现。②
传统诉讼的一个重要特征是事后的惩戒和补救。而行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，“因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。从社会效果来看，行政公益诉讼实际上是用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约了社会资源”。③
(二)公益诉讼一可持续发展实施的基本保障
任何权利如果缺少必要的救济就很难保证实现。可持续发展的实施影响的不仅是我们现在的生活，更多的是为我们的未来保留一个适宜生活的环境，它的实施将直接影响到我们人类的生存环境。所以，从一定意义上来说，所有的人都是实施可持续发展的受益者。如果可持续发展不实施或实施不当，势必对所有的人都会造成不利影响。因此，公众不仅应当然地享有这种权利，而且还应当然地享有与之相对应的救济权，且这种权利不能仅仅停留在权利的享有，还应包括权利的实际、有效地行使。
从可持续发展的角度来说，由于可持续发展的影响关系到我们所有“人”的利益，这就对我国传统诉讼模式提出了挑战，根据我国《行政诉讼法》第2条的规定，只有公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，才有权依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。这一条的规定导致了当行政机关的“抽象行政行为”侵害到公众的权益时，公众无权向人民法院提起诉讼，来防止其权利受到进一步的侵害。但在现行法制下，公众只能依照对部分“抽象行政行为”向具有管辖权的行政复议机关申请复议，不能起诉到人民法院。①因此，有必要扩大司法审查的范围，确立对“抽象行政行为”的司法审查权。对于行政机关制定的各种法规、规章及其制度妨碍到公众参与权实现的，公众可以依法提起诉讼，从而保障公众的权利，促进可持续发展的实施。
如果行政机关或者其他组织、自然人的行为违背了可持续发展相关法律法规的要求，特别是对环境的破坏，我们应当如何进行救济，以维持一个良好、协调、适宜生存的环境呢?依据我国现行诉讼法的规定，只有直接利害关系人才有权向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都明确规定了只有直接利害关系人才有资格向人民法院提起诉讼，对于其他间接利害关系人或者是没有利害关系的人则无权向人民法院提起诉讼。而《刑事诉讼法》除了第170条所规定的自诉案件要求自诉人必须是被害人外，其他刑事案件都只能是由检察机关代表国家出于公益的需要，为了维护正当的社会秩序而向法院提起诉讼以追究犯罪嫌疑人的刑事责任。这些规定，在一定程度上限制了公众维护自身权利的途径。只有当这种救济的权利扩大到公众中的每一个人，才有望起到保障和促进可持续发展战略实施的作用。所以，在可持续发展实施方面，我们有必要引入公益诉讼制度，以保障公众的合法权利。
公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼。公益诉讼制度由于对原告资格没有过多的限制，任何组织和个人都有权对侵犯到国家利益、社会利益、公众利益的行为诉至人民法院。这一制度在一定程度上弥补了我国现行诉讼法制度的不足，公众都可以参与到可持续发展的实施中，也应都可以为之而提起公众诉讼。在环境污染事件中，由于很多环境污染的不特定性和复杂性，导致普通公众很难获知其所受到的影响是否是由环境的污染所致，也很难判断其可能会受的影响的程度。例如，在公益诉讼制度下，任何组织和个人都可以对该污染事件诉讼到法院，而无须证明自己与该事件之间是否存在着利害关系，这样就可以快速、有效地防止污染的进一步扩大，达到自然环境免遭破坏之目的，进而保障可持续发展的实施。
摘自：杨解君著《可持续发展与行政法关系研究》
