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  • 应当统一由人民法院作为我国的不动产登记机构--物权法实务操作:原理.规则.适用/八方律师联盟法学研究丛书

    朱洪超 已阅9542次

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    应当统一由人民法院作为我国的不动产登记机构

    不动产登记机构的选择对于不动产登记制度的构建具有重要意义。目前世界上主要有两种模式:一种是司法机关,法院设立登记局;第二种是设立专门的不动产登记机构。根据我国的国情和世界各国的立法例,我国的不动产登记机关应当设在县级法院。理由如下:

    (一)从不动产登记的性质来看

    1.不动产登记具有私法性质,行政机关不宜介入。不动产登记以物权公示原则为根据,是对不动产物权的设立、变更、转让和消灭赋予具有国家权威的公示效力的行为。不可否认,不动产登记既具有私法性质,又具有公法性质,但如前所述,其私法性质是主要的、决定性的,公法性质是次要的、辅助性的。王利民教授指出:“不动产登记虽然由国家有关行政机关负责,体现了国家对不动产物权关系的管理或者干预,但这种管理或干预的对象是“私权”,是一种私权管理或干预,其根本目的在于确认不动产物权法律关系并依法保护物权不受非法侵犯,即这是一种对私权服务性的和保障性的管理或干预。”①然而,我国却一直沿袭着把不动产登记的主要性质视为行政管理的错误观念,甚至为登记究竟是行政许可还是行政确认行为而争论不休。《物权法》在第2章专设第1节规定不动产登记制度,一举纠正了这一错误观念,使不动产登记回归民法。因此,对于具有民事司法性质的登记,由行政机构负责是不合适的。

    2.我国的不动产登记实质主义审查模式具有民事司法的性质,适宜由法院进行审查。我国《物权法》第lI条规定:“当事人申请登记,应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第12条规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”根据《物权法》的上述规定,我国实行的是不动产登记实质审查制度。在这种制度模式下,登记机关首先要对有关不动产申请材料的完备性进行审查,同时对材料的真实性作出评判,从而掌握物权的真实情况。其次,登记机关还要对当事人的意思表示是否真实进行认定,确认意欲变动物权的民事法律行为是否成立。在上述审查登记过程中,登记机关实施的行为,是一种处于中间人位置作出的民事权利状况确认行为,十分类似于裁决行为,显然具有司法的性质。

    (二)从国际立法经验来看

    世界各国的不动产登记立法模式各不相同,主要有大陆法系国家的实质主义登记模式和形式主义登记模式,以及在英美法系国家中,发端于澳大利亚、盛行于美国大部分州的托伦斯登记制和我国香港的契据登记制。国外的不动产登记机构不尽一致,归纳起来,主要有两种类型:

    第一类是司法机关,如德国和美国。德国《土地登记条例》第l条第1款规定:“不动产登记簿由地方法院(不动产登记局)统一掌管。不动产登记局对本区域内的土地有管辖权。”但是,作为法院的不动产登记局并不是普通法院,而是专门管辖不动产登记的司法机构。在德国,不动产登记是司法行为而不是行政行为,其行为的结果与法院的初审判决有同等效力。因此,对因不动产登记而产生的纠纷不必起诉,而是直接向上一级法院上诉。瑞士的不动产登记机关大多为各州的地方法院。①而美国也是由地方法院行使登记的职能。②我国在民国时期也曾把法院作为不动产登记机构,只是当时军阀割据,法制基础不好,所以才改而实行具有司法意义的民事行政部门登记的体制。

    第二类是专门设立的登记机关,如日本的《不动产登记法》第8条第12项:“登记事务,以管辖不动产所在地的法务局,地方法务局或其支局,派出所为登记所,而予以管辖。”在日本,登记事务是由隶属于法务省之法务局主管,包括法务局所属派出机关,全日本各地约有550个登记所。而由以法务局长为顶点,统括登记官、登记专门职员等国家公务员接受申请人所提出之登记申请书后办理。①依据日本的法理,不动产登记机关的职责行为仍然属于民事司法性质的行为。我国台湾地区“土地登记规则”第4条规定,“土地登记,由土地所在地之直辖市、县(市)地政机关办理之。但该直辖市、县(市)地政机关在辖区内另设或分设登记机关者,由该土地所在地之登记机关办理之。”即由台湾市县政府与辖区内设置的专门的地政事务所,主办不动产登记。但是台湾的地政机关更多的是具有民事性质而非行政性质。

    研究大陆法系和英美法系等不同国家的不动产登记制度,可以得出以下结论:

    (1)登记机关的职权范畴在性质上都不承担公法上的政府管理监督的职能,而是赋予民事个体自由行使、选择、判断,登记机关只是消极地确认和向社会公众公示,以达到物权变动公示原则所要求的目的,这种行为不是行政行为而是民事司法行为。即使由行政机构负责不动产登记事务时,该行政机关的性质也不是一般的行政管理,而是民事的司法行政。

    (2)无论是德国的法院土地登记局、美国、瑞士的地方法院还是日本的地方法务局,都是统一由一个机构进行不动产登记。由统一的机构登记,能够避免重复登记、登记资料分散的缺点,有助于当事人在设立、变更不动产物权时减少不必要的负担。

    (3)各国不存在分级管理的立法。

    可见,不由行政机关承担登记的职能是国际立法的惯例。究其原因,是由于行政机关担负的是对社会的行政管理职能,具有公法的性质,其不宜对不动产物权的得丧变更这一纯粹的私法行为进行公示。

    (三)从司法的性质来看

    人民法院作为国家的司法机关,担负着依照法定职权和程序,具体适用法律处理案件的专门活动。人民法院有着不同于国家行政机关的自身特点,正是这些特点,使其在行使不动产登记的职能方面具有优越性。

    1.司法具有中立性,能够公正、准确地进行判断。我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院行使职权时,必须以事实为依据,以法律为准绳,不受非法律因素所左右。而行政机关具有鲜明的倾向性,政府总是更关心自己的行政目标和效率。相对于行政机关而言,司法机关更能够居中考虑当事人的利益,而不去关注行政利益,避免公民的权利遭受行政权力的侵害。

    2.司法具有终极性,以法院作为登记机构更能体现登记的国家公信力。与此相反,行政权虽然也是以国家权威作为后盾,但是它的决定只具有“先定力”、“执行力”,是否合法、合理,还需要行使判断权的司法机关进行判断。无论是把国土资源部还是把建设部作为我国的不动产登记机构,在发生争议时,这些机构的终极性权威就会受到质疑,又会引发许多纠纷。而如果以法院作为不动产物权登记机构更符合该种情况下实质审查的要件。如果利害关系人对登记持有异议,则可直接向上级法院上诉,以异议人与登记人为原、被告双方,就事实问题与法律问题直接展开诉讼。而不必再以登记机构为被告,有利于将焦点集中于当事人的权属争议。

    3.由人民法院作为登记机构,有助于法院诉讼活动的进行和判决的执行。如果不动产由当地司法机关统一登记,使所有的不动产的资料和信息都统一掌握在人民法院,有利于当事人调查收集证据,保障诉讼的顺利进行。此外,也有助于缓解当前人民法院“执行难”特别是涉及不动产的判决“执行难”的问题,必将有力地增强人民法院判决的公信力,也是司法改革的目标之一。

    (四)从法律经济学的角度来看

    科斯指出:在决定政府对经济制度的干预是否适当时,仅仅证明没有政府的干预市场的运行就会有缺陷是不够的;因为政府运行也可能有缺陷。必要的是,应将特定情形下的市场和政府实际运行情况进行对比。①我国二十多年的实践证明,行政机关通过赋予不动产登记以行政管理性质而期望维护市场交易的安全和秩序的举措是不经济的。这种规定借鉴了苏联模式,过分强调国家目标;在经济转轨时期,又被加上了部门的利益。我国现行的登记制度完全利用登记机关行政权力的高效、权威性使物权得以公示并获得公信力,也会带来公权力对私权利的侵扰问题,而且登记所保护之交易安全时有被破坏之虞,②带来的是国家有限的行政资源的浪费和当事人负担的增加。因此,我国的不动产登记的立法应当着重加强登记的民事司法性质,恢复登记的本来面目。由人民法院充当登记机构,可以说是登记制度的回归。

      摘自:朱洪超著《物权法实务操作:原理.规则.适用/八方律师联盟法学研究丛书》

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