对策分析：进一步发挥人民调解组织在纠纷化解中的基础性作用
如何进一步发挥人民调解组织在纠纷化解中的基础性作用，是一个庞大的系统工程。从立法层面来说，需要出台一部《人民调解法》，以提升人民调解组织在纠纷解决机制中的地位，明确一些基本性的概念、原则和操作方式。从操作层面来说，需要加强人民调解的组织建设、人民调解员队伍建设，建立健全对人民调解工作的保障机制，司法行政机关和法院也要进一步加强对人民调解组织的业务指导。笔者无法对此一一展开论述，只就几个关键性的问题提出一些管见。
(一)性质还原，厘清人民调解组织与公权力的关系
本文在第一部分已经分析了，从静态角度出发，可将纠纷解决的类型分为国家解决、社会解决和个人解决三个层面，人民调解即属于社会解决的范畴。在当代社会，社会解决之所以重要，是因为经验已经证明，单单依靠国家的力量去解决纠纷，试图依靠公权力——司法权与行政权去大包大揽，不仅不能完全胜任纠纷解决的重任，而且容易将民众不满的矛头集中到国家，从而危及国家的权威。而将一定的纠纷交予社会这个“生态系统”去“自我净化”，有助于社会的平稳和谐，有助于树立国家权威，也有助于降低社会管理的成本。诚然，在已经高度机械化、组织化的现代社会，人民调解组织的发展壮大和功能发挥肯定离不开行政权、司法权等社会公权力的支持和指导，但事物均有其相反的两面，公权力如果对人民调解组织过度侵蚀，乃至将其统合或变相统合于国家真正的司法行政制度，就等于是在法院(或仲裁机关)之外再造一个“法院(或仲裁机关)”，这在行政伦理学、行政组织学和行政经济学方面都是没有多大价值的。因此，要进一步发挥人民调解组织在纠纷化解体系中的基础性作用，应当还原人民调解组织民间性、自治性、自主性的本质，厘清其与公权力的关系。
还原人民调解组织的性质，关键是要在将来的人民调解立法中，界定不同层级的人民调解组织之间的关系。根据《人民调解工作若干规定》第10条的规定，现有的人民调解委员会事实上存在三个层级：村(居)委会的调解委员会、乡镇(街道)的调解委员会和跨区域的联会调解委员会。①在这种“大调解”的格局中，一方面存在着以自治为基点的人民调解与跨地域的新型纠纷解决机制(如消费者协会、行业协会、市场化咨询机构等)之间的差异；另一方面，乡镇(街道)一级的调解又具有行政或准司法的性质和特征，与基层村(居)委会的自治性调解存在明显不同。②因此，在将来的人民调解立法中，应当对村(居)委会的人民调解委员会和乡镇(街道)一级的人民调解委员会作出不同的定位和程序设定。村(居)委会一级的人民调解委员会应严格定义为基层的群众性自治组织，同时在人员的选任、调解的程序、法律的适用等方面作出较为宽松的规定，不必过于追求专业化和规范化。而乡镇(街道)～级的人民调解委员会可以与基层政府主持或资助的准行政或准司法的调解中心等机构统合，形成具有基层司法和法律服务功能的公益性、专业化的调解机构。
(二)功能拓展，对特定类型的纠纷实行调解前置
人民调解组织的社会治理功能和文化功能的发挥，实质上是一个随着人民调解组织的逐步发展而不断积淀的过程。在现阶段，人民调解组织的功能拓展，主要是指要扩展人民调解组织解决纠纷的领域，亦即“在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋、宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性多发性纠纷调解的同时，积极适应经济社会发展的新任务新要求，围绕推进社会主义新农村建设，围绕推进城市化和工业化进程，积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、物业管理等社会热点、难点纠纷的调解，妥善处置由人民内部矛盾引发的群体性事件”。
关于人民调解组织受理纠纷的范围，《人民调解工作若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”从上述规定来看，人民调解组织接受调解的纠纷类型是极其广泛的。但是，该“规定”第6条同时规定了“当事人有自主决定接受、不接受或者终止调解的权利”。也就是说，在我国目前的法律框架下，是否接受人民调解取决于当事人的意愿。在当下“法治崇拜”异化为“法院崇拜”的社会法治大环境下，广大人民群众对人民调解的性质和化解纠纷的能力还存在诸多怀疑和不信任，就很容易出现各级人民调解组织和人民调解员“英雄无用武之地”的窘境。①
在域外，许多国家和地区都规定了对特定类型的纠纷必须实行调解前置(或称强制调解)。如日本《家事审判法》规定，涉及人事关系的案件由家庭裁判所管辖，调停为诉讼程序的必经阶段。又如我国台湾地区“民事诉讼法”定，下列案件在起诉前应经法院调解：(1)不动产所有人或地上权人或其他利用不动产之人相互间因相邻关系发生争执者；(2)因定不动产之界线或设置界标发生争执者；(3)不动产共有人间因共有物之管理、处分或分割发生争执者；(4)建筑物区分所有人或利用人相互间因建筑物或其共同部分之管理发生争执者；(5)因增加或减免不动产之租金或地租发生争执者；(6)因定地上权之期间、范围、地租发生争执者；(7)因道路交通事故纠纷或医疗纠纷发生争执者；(8)合伙人间或隐名合伙人与出名合伙人间因合伙发生争执者；(9)配偶、直系亲属、四亲等内之旁系血亲、三亲等内之旁系姻亲、家长或家属相互间因财产权发生争执者；(10)其他因财产权发生争执、其标的之金额或价额在新台币10万元以下者。此外，离婚之诉、夫妻同居之诉、终止收养关系之诉等人事诉讼案件，在起诉前应经法院调解。②
我国是否也应当把人民调解设定为特定类型案件的前置程序?对这一问题学界存在争论。反对者认为，对于某些不愿意调解的当事人，强制他们在获得判决之前必须先进行调解，无疑是一种时间和金钱的浪费；在这种情况下，与其经过调解，不如直接进行诉讼，这样也许更符合效益最大化的原则。支持者则认为，本来拒绝将争端诉诸调解的人一旦亲身经历了调解所发挥的作用，便会明白它的种种益处，据此可以使争议在提起诉讼之前通过调解即获得解决，并且可以维护双方问的和谐关系；此外，通过调解解决纠纷客观上也缓解了法院所面临的压力，因此，把调解设置为诉讼的必经阶段是完全合理的。①笔者认为，是否应当对某些类型的案件实行调解前置，与其说是一个理论问题，不如说是一个实践的问题——这更取决于实证分析的结果：如果在调解过程中“被迫”接受调解的一方放弃对调解的对抗，并且与对方合意达成调解协议的可能性足够大，那么把调解设置为诉讼的必经阶段就符合效益原则；如果某些类型的纠纷更适宜采用调解方式解决，而不适用诉讼程序，那么在进入诉讼前尝试通过调解解决此类纠纷就是合理的。我们倾向于认为，对某些特定类型的纠纷实行调解前置是可取的，在今后的人民调解立法中，可以作出类似规定。在现阶段，将调解前置的纠纷类型限定在以下几个方面：道路交通事故纠纷、医疗纠纷、家事纠纷、相邻纠纷以及其他标的额较小的合同和财产权属纠纷。
(三)权威提升，赋予人民调解协议以强制执行力
作为人民调解组织调解案件的成果体现，人民调解协议的效力问题是人民调解制度能否健康发展的关键，直接关系到人民调解组织权威的树立。如果经人民调解所达成的协议不具有强制执行效力，允许当事人任意反悔，则等于宣告人民调解所做工作的无效，不仅徒然浪费本已紧缺的纠纷解决资源，也将不断侵蚀民众利用人民调解解决纠纷的意愿。因此，罗干同志指出：“基层人民法院及其派出的人民法庭要充分发挥审判职能，通过依法审理涉及人民调解协议的民事案件，支持人民调解委员会的工作。”肖扬院长也指出：“各级人民法院要认真审理涉及人民调解协议的民事案件，通过对人民调解协议的审核认定，赋予调解协议生效判决的效力。”
法律上对人民调解协议效力的认识有一个渐进的过程：北京市丰台区人民法院曾规定，人民调解组织出具的合法调解协议，将被法院作为证据予以采用。贵阳市中级人民法院与该市司法局联合行文规定，民间纠纷经过人民调解委员会调解达成协议后，由街道(乡、镇)司法调解中心出具人民调解协议书，如当事人反悔后拒不履行协议，其中一方当事人向人民法院起诉的，法院应当对当事人在街道(乡、镇)调解中心达成的协议书进行审核，如协议不违反法律、法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或者显失公平，法院可以直接在判决中支持协议条款。2002年7月，上海市高级人民法院在全国第一个以规定形式确认了人民调解协议是平等主体之间的权利义务关系的约定，具有合同效力。2002年9月5日，最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。但是，如前所述，笔者认为该司法解释仅仅解决了法院在遇到类似案件时的法律适用问题，并没有赋予人民调解协议约束纠纷双方的力量(power)，当事人仍然会因为种种理由(甚至没有理由地)在达成调解协议后反悔，此时如果其中一方起诉到法院，法院仍然要按照法定的程序立案、排期、开庭、审理。
笔者认为，解决问题的关键，是要赋予人民调解协议以强制执行的效力。在具体的操作路径上则有两种不同的思路：一是在人民调解立法中，直接赋予人民调解协议以强制执行力。当然，理论界有不同的观点：(1)如果人民调解协议具有法律效力，等同于把执法的权能授予了一个群众性基层自治组织，在理论上说不通；(2)调解协议是建立在当事人自愿基础上的，如果强求当事人履行协议，必然同人民调解工作的本质特点与基本原则相悖；(3)多数调解人员文化水平较低，法律知识欠缺，调解协议内容的合法性可疑，如果强迫当事人履行，势必损害法律的严肃性。笔者认为这些反对意见确有一定的道理。因此我们寻求第二种路径：在现行法律框架下设置一种迅捷、简便的一种程序，赋予人民调解协议以强制执行的效力：一是公证程序，即任何一方当事人均可以请求公证机关对调解协议进行公证，经过公证的人民调解协议当然具有强制执行力；二是考虑到公证的费用可能过高进而影响当事人的积极性，当事人还可以请求人民法院以特别程序对人民调解协议进行审核，法院经审核后认为该协议不违反法律、法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或者显失公平的，则以裁定的形式赋予人民调解协议以强制执行力。当然，这些设想的最终实现有赖于得到立法的认可。
摘自：汤黎明著《委托调解的理论与实践;替代性纠纷解决机制模式研究》
