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    李春燕 已阅6921次

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    法律价值:促进法治政府的建设

    何为“法治政府”?这必然回到对法治的理解上。中国古代就有儒家与法家的人治与法治之争,但韩非子的“法治”从根本上看是人治之下的“以法为治”。同时,中国学者在论述法治问题时,多着重于梳理西方法治观念的历史沿革。对于西方的法治思想和制度建构,本书不再着墨,但有一点需要指明:“法治”是“一个无比重要的但未被定义,也不能随便就定义的概念……它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看做表达了法律的各种特性。如正义的基础原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念,它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序;而是说政府本身要服从法律制度,而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律”。

    同时,“法治”是一个历史概念,它在不同国家、不同历史时期有不同的内容和表现形式。就中国的法治建设而言,以下事件具有重要意义:1999年3月九届全国人大二次会议将“依法治国,建设社会主义法治国家”载人宪法;1999年11月,国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号);2004年3月22日,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号),提出用10年左右的时间建成法治政府。因此,当提及中国的“法治政府”图景时,需要关注学者的论述,同时不应忽略政府的设想和实践。

    那么,究竟应如何建成“法治政府”?这首先涉及对“法治政府”的定位。不过,《全面推进依法行政实施纲要》并没有明确给出“法治政府”的定义和要素,只是将“全面推进依法行政”作为建成“法治政府”的必经之路。不过,我们可以从全面推进依法行政的指导思想中推测“法治政府”的蓝图:

    全面推进依法行政,必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。

    那么,这一指导思想与公共听证具有何种关系?简言之,确立公共听证制度是建设法治政府的内在需求。具体来说:

    首先,保障公民、法人和其他组织的合法权益的前提是正确识别和确认公民、法人和其他组织的合法权益。这一前提的满足,虽离不开政府工作人员的高超的判断能力和先进的判断技术,但公民、法人和其他组织的参与是不可缺少的条件,因为公民、法人和其他组织对自身合法权益的内容及其是否受到或者将要受到侵害有更为直接的感知。这种感知未必正确,但如果忽略了这种感知,“保障”就无从谈起。可以说,“当局者迷,旁观者清”(D在利益判断问题上几乎是不适用的。

    其次,提高行政管理效能需要公民、法人和其他组织的参与。行政管理效能是评价行政管理结果的综合尺度。一般认为,行政管理效能=行政效益×行政效率,而行政效益是对行政管理结果的社会评价,指行政管理所带来的社会效果和收益,其内容非常广泛,其中包括行政管理是否符合人民的根本利益、是否广泛吸收人民群众参与管理乃至实现了人民群众的当家做主、是否有利于社会的稳定与发展;行政效率是行政管理工作的预定效果与行政管理工作消耗之间的比率。在依法行政的框架之下,行政机关的工作可以分解为认定事实一适用法律,并且准确认定事实是正确适用法律的前提。与行政决策程序相关的事实,不仅包括昨天发生的事实,而且包括明天将要发生的事实,这样,这些“事实”的最终确定,不仅需要公民、法人和其他组织将其知晓或控制的证据提交给行政机关,而且需要保证预测的准确性。既然如此,就应该多听听公民、法人和其他组织的意见和建议。另外,之所以说公共听证有利于提高行政效能,是因为行政决策有一个“生命周期”,即分成行政行为的“作成”、“执行”与“纷争解决”的三个程序,而这三个程序之间“具有制度量能的互动关系。一个程序阶段的制度量能(institutional capacity_building)提升,会影响到其他程序阶段的程序负载量,前阶段的制度或程序量能不足,往往造成下一阶段的量能溢流。因而,贫乏的行政程序往往导致后续执行的纷扰与争讼程序的增加”。①也就是说,在行政行为的程序阶段,当我们通过行政参与程序(如公共听证)提高了行政行为的准确性和行政相对人对行政行为的接受程度时,行政行为在执行阶段就不会遇到阻力,也不会引发后续的复议纠纷和诉讼纠纷,进而在整体上提高了行政效能。

    再次,透明化的管理需要行政公开——不仅包括信息公开和依据公开,而且包括过程公开,即将公共行政过程展示在公民、法人和其他组织的视野之内。公共听证恰好以公开为原则,因此有利于提高公共行政的透明度。

    最后。公共听证有利于提高行政行为的民主性。如前文所述,每个国家基于历史原因或其他原因,对于民主的理解并不相同,但这并不妨碍它们引入和构建行政参与制度。就中国而言,在历史上找不到作为民主根基的个性张扬的影踪,与新中国成立初期的民主记忆相伴随的是揭发与批斗,还有使国家陷入无序状态的群众运动式大民主……或许基于此,每每提及民主,国家和社会公众都非常谨慎。但不能回避的现实是:民主政治已经作为法律目标而存在。①在这种情况下,即使是行政机关微小的举动,如告知行政相对人有陈述意见的权利,允许行政相对人申请听证,并认真对待行政相对人的意见和建议,都具有示范效应,都有利于提升社会公众对民主的认同和信心,而“参与理论的基本想法是将行政决定的决策理性从实体问题的精确,转移到相关利害关系人于行政决定程序的公平参与上,希望透过参与所获致的程序理性来结合专业与民意,使行政决定取得正当化的基础”。

    或许,会有如下疑问:《全面推进依法行政实施纲要》不是法律,甚至不是行政法规,何以产生规范公共行政的拘束力?或者说,《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的指导思想、目标、基本要求等的规定,为什么是中国式的法治政府的远景?首先,根据《宪法》第89条的规定,国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,对下列事项拥有领导权和管理权:经济工作和城乡建设;教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;民政、公安、司法行政和监察等工作;对外事务;国防建设事业;民族事务;华侨、归侨和侨眷事务。国务院行使“领导权与管理权”的方式包括“规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”。虽然,根据《立法法》的规定,《全面推进依法行政实施纲要》不是行政法规,但这并不能否定它的效力位阶,至少,它对所有行政机关都具有拘束力。而且,在“新法规速递”(1attp://www.1aw—lib.com/law)网站中,《全面推进依法行政实施纲要》以“法规”的名义而存在。其次,在印发《全面推进依法行政实施纲要》的同时,国务院发布了《关于印发(全面推进依法行政实施纲要)的通知》,明确指出:“各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:现将《全面推进依法行政实施纲要》印发给你们,请结合本地区、本部门实际,认真贯彻执行。”再次,《全面推进依法行政实施纲要》发布后,各级行政机关纷纷制定实施细则,如《来宾市人民政府关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的实施意见》[广西壮族自治区来宾市人民政府(2006一11—7)]、《株洲市人民政府关于贯彻落实(全面推进依法行政实施纲要)的实施意见》[湖南省株洲市人民政府(2006—9—29)]、《长春市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》[吉林省长春市人民政府(2006—6—6)]、《南宁市全面推进依法行政实施纲要五年规划(2006—2010年)》[广西壮族自治区南宁市人民政府(2006—2—19)]、《国家环境保护总局关于在环境保护系统贯彻实施(全面推进依法行政实施纲要)的五年规划》(国家环境保护总局(2005—12—19)],等等。同时,《全面推进依法行政实施纲要》也成为《武汉市人民政府重大行政决策事项听证办法(试行)》等地方政府规章的立法依据。最后,不能不提及的是,在中国的权力架构中,全国人大及其常委会拥有最高立法权,但在实践中,鉴于全国人大及其常委会的立法非常概括,对行政机关和社会公众发生拘束力的更多的是国务院的行政法规、行政措施、行政决定和命令。近年来,全国人大及其常委会尽力摆脱“橡皮图章”的称谓,积极立法,但对行政的约束仍然是有限的。可以说,公共行政更多地体现为自我约束,即由国务院确立公共行政的规则。因此可以说,《全面推进依法行政实施纲要》描述了行政机关眼中的法治政府,也是未来中国法治政府的模型。在这一意义上,有利于实现《全面推进依法行政实施纲要》具体要求的公共听证,就成了建设法治政府的基本制度。

    (三)社会价值:构筑政府与社会公众之间的协商与合作机制

    目前,中国正处于社会转型期,存在着一系列社会矛盾和社会冲突。在这些社会矛盾和社会冲突中,行政机关与社会公众之间的矛盾和冲突格外引人注意,北京市发生的个体摊贩崔英杰刺死城管监察大队执法队员李志强案即为典型例证。②而早在1983年,中国就有学者将“服务论”作为行政法的理论基础,③近期亦有学者倾力论证该观点。令人不解的是:一个以“为人民服务”为宗旨的政府,缘何使人民感受到的却是处处与人民为敌?如果不剔除这个悖论,人民与行政机关之间的芥蒂就不会消失。

      摘自:李春燕著《中国公共听政研究》

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