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  • 完善举报中心的设想--反贪报告:共和国第一个反贪污贿赂工作局诞生的前前后后

    肖扬 已阅9939次

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    完善举报中心的设想

     正如人们以期待而又热烈的目光注视着它的问世,并以巨大的热情支持着它一样,我们在欣喜中,更多的是冷静地注视着它的成长,并尽最大努力使之健康地发展。

    举报中心可以视为反贪局的胚胎。完善举报工作,也是为反贪局的诞生创造条件。在举报中心迅猛发展的过程中,有两个问题引起了我的极大关注。一是在举报机构的建设过程中,存在一种“大廉政举报”思想;二是在举报中心的运作过程中,出现严重的“消化不良”现象。从我国政治体制整体的角度说,举报制度是一个广义的概念。接受举报的主体既可以是国家权力机关,也可以是国家专门的法律监督机关,还可以是行政监督机关;举报的对象,既可以是违反政纪、党纪的行为,也可以是违法犯罪行为。顺应党、政机关廉洁的需要,我国的举报工作首先在国家专门的法律监督机关——人民检察院系统取得突破性的进展,全国各级检察机关纷纷成立国家工作人员职务罪案举报中心,并已取得初步成效。随之而来的是,监察系统也纷纷建立举报中心,一些省份的工商局、税务局等机关也设立了举报机构。

    举报机构雨后春笋般地出现,人民群众在欣喜之余,却又感觉到有点眼花缭乱,遇到具体的举报问题时,往往不知向哪一家投诉好,有些干脆写成文字材料,一式多份,天女散花似的散发出去。而地方党政领导感觉到各举报机构之间的关系实难协调。一些领导人出于“省人、省钱”的想法,倾向于将检察、监察两家的举报中心合二为一,还有些甚至设想将纪检、检察、监察、工商、税务等有关的业务机构全部集中起来,成立一个大而全的高度统一的廉政举报机构。而事实上,有的地方在批准检察机关成立举报机构时,在机构的名称上有意识地省略举报机构的隶属关系。因此,各举报系统的归属问题,协调问题,是妨碍举报制度健康发展的一个大问题。

    我们认为,尽管这种做法主观愿望是为了抓好党政机关的廉政建设,但解决问题的关键并非在合并、统一。成立“大一统”的举报机构,不仅有悖于社会主义的法制原则,不符合宪法原则,不利于法制的健全,而且混淆了党纪监督、行政监督和法律监督的职权,不利于发挥各自在廉政建设中的作用,在实践中会使各机关陷入更加尴尬的境地。根据我国宪法规定,检察院、政府是国家权力机关产生的两个平行的不同机构。政府机关行使国家行政管理权力,监察权、工商行政管理权均归属于行政管理权,纪委是党的纪律检查机关,对于违反党纪的共产党员,根据所犯错误的性质、程度和本人的态度,按照党章和党的《准则》的规定进行处理。而检察机关则行使国家专门的法律监督权,法律监督权是检察机关特有的权力,既不能由其他部门行使,也不能由检察机关与其他部门共同行使。显而易见,他们职责不同,监督对象的性质、范围不同,处理问题的依据也不同。“合二为一”、“合诸为一”的观点,将国家的法律监督权和行政、政党管理权混为一谈,模糊了不同国家机构之间、国家机构和政党之间的不同点,淡化了它们之间的制约关系,不符合法制建设所必需的“合理制衡”趋向,更不利于民主建设的发展。设立举报中心的根本目的在于,健全人民检举制度,加强民主监督,强化国家的制约机制。如果我们在举报中心归属问题上,不清醒地树立这种观念,走“合并”、“统一”的路子,就容易导致新的党政不分,政“法”不分和党“法”不分,从而否定了举报制度的民主进步和法律意义。在举报实践中,“合并”、“统一”的做法仍然无法克服不同类型的举报之间的矛盾。领导关系方面,党组织领导、行政长官、检察长官在同一举报机构兼职,无法依法独立行使各自独立的职权,使得这一机构将长期地成为一种临时的工作机构,不可避免走上联合办公一联合办案的弊端重重的老路。人民检察机关是保证国家行政机关廉洁的重要法律监督机构,而把人民检察机关与行政机关的举报机构“合二为一”,势必会失去公民的信任,也会失去存在的意义。工作程序方面,“大而全”的举报机构,究竟适用查处一般违纪案件的办案程序,还是适用刑事诉讼程序,或者是遵循一种超脱于现行政策和法律的工作程序,将是无法解决的问题。照此而行,工作程序要么无章可循,要么引起混乱、无所适从,对同一事件、案件表面上各部门都有责任,实际谁也没有负完全的责任。可见,考虑举报中心的归属问题的着眼点,不应放在“省事”、“大而全”上面,而应当放在有利于民主与法制建设的大方向上。

    主张各系统的举报机构的相对独立,反对互相混淆,越俎代庖的生硬的“统一”,并非意味着我们对各举报系统之间的联系、协调和合理配合有所忽视。相反,我们意识到必须采取有效的措施来解决协调问题。解决矛盾的前提,首先应解决各举报机构的受理举报范围问题。各举报系统,应当根据法律赋予自身的职能,界定接受举报的围,并公布于众,以尽量减少交叉、重复的举报。各举报机构的名称也尽量反映本身的工作特点,而不应采用那些容易引起公众误解的称谓。例如,检察机关的举报中心可采用“职务罪案举报中心”,监察机关的举报中心可采用“行政违纪举报中心”。各举报系统的工作范围科学界定并得到公众了解和熟悉,可以大大地减少举报内容与举报接受部门不符的情况。

    当然,期望做到完全避免举报“不对口”的现象是不可能的。一方面,我国人口众多,文化素质各地各人参差不齐,公民了解政策和法律的程度不一致,必然存在部分文盲,“法盲”也就无法消灭;另一方面,某一事件、某一行为对举报者来说,可能前因后果都了解,也可能只了解其中一部分,举报人了解的事实中可能是违法部分、违纪部分,也可能是犯罪部分;再者,一些行为的性质,并非一下子就能够盖棺定论,举报人难免发生认识偏差,从而进行不恰当的举报;还有部分行为,在违纪、违法和犯罪的构成方面,政策法律界限无法严格区分,它的性质既有“交叉”的可能,也有相当时间内无法区分的可能。因此,不管我们主观愿望如何,“不对口”的举报现象或多或少将长期存在。

    唯一正确可行的办法,就是通过主观努力,尽可能减少“不对口”举报,适宜地移送这类举报,恰当处理和回复此类举报。要实现这一目标,关键在于搞好各举报系统之间的协调工作。协调工作固然要接受各级党委的宏观领导和指导,但更重要的是在这种领导和指导前提下,各部门之间联合制定有效的具体协调制度,并上升为国家的法律,由各级人大常委会监督执行。各举报机构应当设立专门小组或指定专人负责协调的联络工作,定期召开联席会议,协调不成的,报人大常委会作出决定,各部门在必须执行决定的同时,可向上级人大常委会直至全国人大常委会提出异议和理由。

    “大廉政举报中心”思想的出现,使我们担心有可能使刚刚成立的举报机构走上歧路。举报机构作为建立整个惩贪系统机制的一步棋子,也可能由于举报中心这“一着不慎”,导致整个惩贪系统机制“满盘皆输”。我们曾设想迅速成立整个惩贪系统机制,以整个惩贪系统机制的法律监督性质,去固定其组成部分——举报机构的法律监督性质。

    关于“消化不良”的问题。正如我们批准深圳市作为广东省检察机关开展举报工作的第一个试点时所预想一样,举报中心的建立,使检察机关迅速摆脱了自1987年初撤销“经打办”后所出现的案源严重不足的困境。深圳市举报中心成立仅两个月,就接受476名群众举报经济犯罪和其他利用职务犯罪线索356件。但是,在同样的时间,只能查处其中21件。检察机关的惩贪工作迅速由“找米下锅”转变为“消化不良”。到1988年12月,广东全省各级检察机关举报中心共受理群众举报7000多件。其中属于信函举报的5700多件,在信函举报中,匿名的2700多件,占47%强。在这2700多件匿名举报中,属于贪污、受贿、挪用公款的有1200多件,也占47%强。这里头,尤其引人注目的是:信函举报贪污,匿名的占45%强;信函举报受贿、挪用公款,匿名的均占57%强。有人认为匿名是不负责任之举,也有人认为匿名是一种斗争策略。我觉得,这种斗争策略的背后,毫无疑问存在着一种对举报中心的功能持怀疑和试探的心态。在受理的7000多件举报中,检察机关转其他部门调查4100多件,占58%强;自己调查1400多件,占20%。已立案侦查213件,占15%,其中万元以上大案97件,起诉60人,为国家挽回经济损失计人民币1600多万元、港币近500万元。这组数字,我认为明显包含着这样不同而又相关的两层意思:一是经过检察机关卓有成效的努力,举报中心正在显示其强盛的生命力。二是检察机关有能力受理大量的举报,但还没有能力去调查大量的举报;检察机关正在为举报工作尽心尽力,但检察机关的举报工作并没有尽如人意。事实上已有一些群众对个别举机构的工作效率提出了批评。

    当时的一位中央主要领导同志曾对举报工作作过如是批示:“设立举报电话是一项很重要的措施,但相应的一系列的工作必须跟上去,不然热闹一阵又会冷落下去,成为一种形式。此点务请注意!”举报中心面临的状况,不能不令我们注意。

    1988年11月底12月初,在全省检察长工作会议上,我强调说,既然设立了举报中心,就一定要非常严肃、非常认真地对待,我们要把举报工作提到人民检举制度这个高度来抓,要把它作为倾听人民呼声、保障人民行使民主权利的一个有效途径来看待,把它作为人民监督国家机关和国家工作人员的重要手段来看待,持之以恒,坚持下去。目前,迫切需要解决的问题是必须尽快提高举报工作的效率,做好举报材料的分流处理工作。而最关键的一条是要抓紧查处工作。并将查处的结果适时和适当地向公众作信息反馈。千万防止雷声大,雨点小。只有查处工作搞好了,揭露了贪污贿赂犯罪分子的罪行,使之得到惩罚,并及时把结果反馈给举报人,取信于民,让群众看到惩贪斗争的实际成效,这样才能进一步激发人民群众同犯罪作斗争的积极性,不断推动举报工作的开展。否则,将会断送举报工作。

    我这样说并非危言耸听。尽管举报工作刚刚起步,就显示出强大的生命力,但它毕竟是不成熟的新生事物。现在面临的迫切问题是,由于查处的工作跟不上,举报线索大量积压,对举报人来说,举报犹如石沉大海,人民群众被激发起来的举报热情必将受到冷遇,举报中心也就必然被认为是“换汤不换药,还是信访老一套”,失去广大人民群众的信赖和支持,出现信任危机。失去群众基础,也就失去其生存的社会土壤。所以,应该明白,是否失信于民,是关乎举报中心存亡的大问题,甚至是直接影响到检察机关惩治贪污贿赂犯罪工作其他改革措施能否顺利有效地进行的问题。因此,举报工作存在着一个如何迅速取信于民的问题,也就是举报工作如何进一步推进和深化的问题。它能否解决,除社会各界给予更多的理解、支持和帮助外,关键的是取决于我们能否抉择改革的态势从整体上去提高惩贪工作的效率,尤其是提高查处工作的效率。

    这些,都是来自对客观现实的反映,是正视现实并决心改变现实的思考。举报中心的建立,不仅仅在于我们已经走上了一条改革的新路,而且在于我们正在集聚成功的经验,在于我们越来越清醒地看到了面临的困难和摆脱困境的出路,并以更强烈的改革意识推进和深化惩贪工作。

    我清楚地感觉到,一个我们面临的刻不容缓的工作就是,必须加快整个惩贪系统机制的细节研究工作和出台前的准备工作,并尽快成立,付诸实施。

    我完全相信,广东省检察机关能够在全国检察机关率先开创举报工作的历史,也将能够率先谱写惩贪系统机制的新篇章。

      摘自:肖扬著《反贪报告:共和国第一个反贪污贿赂工作局诞生的前前后后》

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