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  • 人大决定权--地方立法的民主性与科学性研究专论

    刘文忠 已阅9301次

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    人大决定权

      人大的决定权就是指人大履行自己的职权所作出的决定与决议,是人大履行职权的方式与形式。有论者指出“所谓地方人大及其常委会的决定权,是地方国家权力机关对国家生活中的重大事项做出具体的规定并对行为做出明确规定的一种权力,这种权力具有法律约束力”。②显然上述概念所言的决定权是宪法赋予人大的专属权力,应该属于重大事项决定权,而不属于本书所论决定权的范畴。

    程湘清认为人大决定权的内涵是:人大及其常委会代表人民的意志,依照法定程序,对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议,并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。他指出人大决定权具有三个特点:一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关,它不向任何其他国家机关负责,只对人民负责,直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容,是关系国家或地方国家全局的重大事项。三是权威性。这是因为作出的决定,代表了人民和国家的意志,具有最高的或相对最高的法律效力。③可以看出程湘清所论的决定权应该是专指重大事项决定权,而不是本书所论及的重大事项决定权,其所谈及的决定权的特点应该属于重大事项决定权的特征。

    上述表明理论界和人大工作者一般是把决定权与重大事项决定权等同使用的。而在人大履行职权的运作实际中,人大的职权一般都要借助行使人大的决定权来体现,而有些事项不属于重大事项决定权,而是人大履行职权的程序性权力,因此有必要把决定权与重大事项决定权区别开来。

    人大决定权具有许多共性,体现权力机关的性质。

    (一)决定权的行使体现了人民主权原则

    我国宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这一规定确立了人民主权地位。地方各级人大及其常委会的决定权实质上是人民的决定权,是人民利益和意志的集中表达。因此,决定权的人民性规定了决定权行使的范围是关于本行政区域内民众普遍要求和关注的事项,而行政机关的决定权的范围只能限于执行权力机关的决议、决定的有关具体事项。地方人大及其常委会依法行使决定权,就是人民管理地方国家事务的重要权力,是人民当家作主的基本形式,它做出的决定就是本行政区人民意志的具体表现。只要人大代表是本行政区人民独立自由选举的,就能保证行使决定权的民主基础,防止违反人民利益的许多变数影响权力变形和腐败发生;同时,还表明了作为权力机关的人民代表大会在本行政区地方国家机构中居于首要地位,充分体现了一切权力属于人民的宪法原则。

    决定权体现了人民民主的基本原则。宪法规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”地方国家权力机关的决定权的运行,是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体做出的决定,并严格坚持少数服从多数原则,国家权力机关决定权的运行具有集体性的特征。权力机关民主集中制的原则决定了权力机关由人民选举产生,整体上代表人民,因而实行合议制,集体行使职权,集体决定问题。同时,权力机关管理的事务都是一些重大事项,需要集思广益,以保证决策的科学化和民主化,因而也需要实行集体负责制。因此,地方各级人大及其常委会的决议、决定都是以全体会议的形式,按照少数服从多数的原则做出的,它与行政机关实行首长个人负责制有根本的区别。

    (二)决定权的行使充分体现了人大作为权力机关的特性

    人民代表机关在行使决定权过程中具有相对自主性与独立性。地方各级人大及其常委会是地方国家权力机关,依法独立行使职权。因此,上下级人大及其常委会不是领导与被领导的关系,只是工作联系关系,地方各级人大及其常委会应根据本行政区域内经济和社会发展实际情况以及某一个时期内民众反映强烈的问题,自主地决定本行政区域内的一切重要事务,这说明地方各级人大及其常委会对重大事项所作的决议、决定是创制性的、自主性的,而行政机关对行政管理事务所做出的决定是从属性的、执行性的。

      决定权的行使具有强制性与权威性。决定权是国家权力机关履行职责的重要方式。在国家政治结构中,立法是最根本的政治功能,是行使各项权力的出发点。作为行使决定权所作的决议、决定具有法律效力,也具有法律约束力,这就使决定带有一种“准立法”的特性。宪法第三条规定,人民通过选派代表组成地方各级人民代表大会,作为本行政区域行使国家最高权力的机关,其他国家机关包括行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督,人民代表大会的这种法律地位决定了它比同级其他国家机关的地位更高,其依职权做出的决议、决定的效力更大,其他国家机关特别是行政机关作为它的执行机关必须执行它的决议、决定。

    (三)决定权的行使贯穿于地方国家权力机关职权运行的全过程

    决定权就性质而言,既是实体性权力,也是程序性权力。相对权力机关的其他权力,决定权是一种程序性权力。人大决定权不是孤立的存在的,它和人大其他职权紧密联系,不可分割。人大权决定权相对于其他权力是一项程序性权力,是对其他权力履行职责通过决定权得以确认。人大及其常委会作为人民代表机关其职权是一个不可分割的实体,将人大职权截然分开的做法不利于人大自身制度建设。地方国家权力机关决定权的行使,在地方国家权力机关全部职权运行中,是运行内容最为广泛的一项职权。因为立法权、监督权、人事任免权的行使,必不可少地要行使决定权。如行使立法权修改法律法规、议事规则(准立法权),需要做出关于修改有关法律、法规的决定;行使监督权的过程中,可能会就某些重大问题做出相应的决议、决定,如关于成立特别调查委员会的决定等。行使人事任免权时,最后都是以“决定任命”、“决定免去”、“决定批准任命”等形式出现。由此可见,地方国家权力机关职权的运行过程,是一个不断决定的过程。立法权、监督权、人事任免权运行,都离不开决定权的运行。

    决定权的行使渗透人大行使职权的整个环节。决定权的上述属性并不能说明决定权独立于立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权之外,决定权依赖于人大的其他的四项职权,从这个意义上讲,决定权不具有实体性,而只具有程序性。

      摘自:刘文忠等著《地方立法的民主性与科学性研究专论》

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