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  • 《物权法》对征收征用制度的完善--民商法研究.第8辑

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    《物权法》对征收征用制度的完善

      作为现代法治国家的一项基本原则,任何人非经征收不得剥夺他人的不动产,②所谓征收,是指国家基于公共利益的需要,通过行使征收权,在依法支付一定补偿后,将集体、单位或者个人的财产移转给国家所有。所谓征用,是指国家因抢险、救灾等公共利益的紧急需要而通过行使征用权,临时使用单位或者个人的财产的行为。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》按照宪法的规定,将征收征用制度作出了更为具体的规定,该法第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法第44条规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”《物权法》的上述规定,完善了我国征收征用制度。主要有以下特点:

      第一,区分了征收与征用。征收、征用都是国家基于公共利益的需要,通过行使行政权,对集体和私人财产权的限制,具有很多相似之处:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因为公共利益的存在,通过征收、征用而限制单位和个人的财产权,不需要与被征收征用人协商,从一定意义上讲具有强制移转所有权的特征。另一方面,征收、征用都应当依法对被征用人给予一定的补偿。只有在作出补偿的情况下,征收、征用才具有正当性。但是,《物权法》中征收和征用是两个不同的概念,由两个条款分别加以规定,二者的主要区别表现在是否移转被征收人的所有权。比较法上,征收(taking)的外延比较广泛,其不仅包括移转所有权的征收,还包括不移转所有权的征收,即所谓对财产利益的征收。①但在我国《物权法》中,征收与征用的权属变动和影响情况不同,征收将导致被征收人所有权移转,引起被征收人所有权的相对消灭;而征用仅仅引起使用权的移转,主要表现为对所有权的限制,而不发生所有权的移转。征用是在紧急情况下才能适用。征收是在和平环境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以紧急需要的存在为其适用的前提。还要看到,两者在补偿方面存在差异。一般来说,由于征收需要移转所有权,对被征收人造成的损失更大,对其给予的补偿也就更高一些。尽管征收在性质上不同于买卖,且征收也不以完全补偿为前提,但由于征收要移转所有权,征收后作出补偿时应当充分考虑市场价格。而与征收不同的是,征用只是临时使用,征用结束后如果没有造成物的毁损灭失,通常需要将被征用物返还被征用人,并给予适当补偿。政府在进行征用时,通常不需要按照市场价格作出补偿。

      第二,明确了征收征用权的主体为国家。一方面,征收征用是一种国家的强制行为,是政府行使征收权的行政行为,①因此,享有征收征用权的主体只能是国家,只有国家才能利用公共权力对集体或私人财产进行干预,甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外,任何组织和个人都不享有公共权力,因而也不享有征收征用权。另一方面,既然征收是基于公共利益而移转公共财产权的行为,只能由政府代表社会公众来行使征收权,实现社会公共利益。从物权法的规定来看,尽管《物权法》第42条和第44条并没有明确征收征用行为的主体,但由于《物权法》有关征收征用的规定,本身就是对政府行使行政权的规范,因而并不妨碍我们将征收征用权的主体理解为国家。我认为,为了充分保障被征收征用人的财产权益,不仅要明确征收的决定应当由政府依法作出,而且还要强调的是,整个征收过程包括拆迁方案的制定、拆迁补偿标准的确立应当有政府主导。有一种观点认为,实践中比较普遍的做法是,城市房屋拆迁由开发商主导并实施,因而有关房屋拆迁的补偿标准应当由开发商确定。我认为这种观点并不妥当,因为房屋拆迁行为具有一定的强制性,只能由政府来实施,而不能由开发商等民事主体来负责。《物权法》第44条明确将拆迁纳入征收的范围之内,由此表明,拆迁行为也应当纳入到关于征收的法律制度内。

      第三,明确了公共利益是征收征用追求的目的。比较法上,“征收”一般是围绕“公共利益”(public use)和“正当补偿”(justcompensation)这几个概念来展开的。①征收征用“必须特别严格地遵守合法性的原则,也就是说,征用的种类和范围是为了满足公共利益而不可避免的,并且没有其他较为温和的手段”。②公共利益既是征收权行使合法性的基础,也是征收权行使的目的。政府之所以可以将公民财产通过征收转归国家所有,是因为征收是为了实现公共利益。正所谓“公共之必要较个人之必要为大”。(public necessity is greater than private)③我国《物权法》第41、42条都规定了,公共利益是行使征收权的目的。由于公共利益是征收征用权行使的目的,所以,不能单纯为了商业目标而行使该权力。因而,公共利益也是征收征用权行使的条件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收权力,应当允许被征收人提出异议。

      第四,明确了征收征用必须符合法定权限和程序。我国《物权法》特别强调征收补偿必须依据法定的权限和程序开展,其不仅在第42条、第44条中要求,征收征用必须遵循法定的权限和程序,还在第43条进一步规定,“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。法律之所以要将依照法律规定的权限和程序作为征收征用的条件,主要是因为:一方面,出于充分保护公民的财产权的需要。征收征用将永久性地或者在一段时间剥夺公民的财产权利,是对被征收征用人财产权的极大限制,为了防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名,滥用征收权力,损害被征收征用人的利益,必须强调要遵循法定的程序,通过程序来保障权利人的合法权益。另一方面,强调法定的权限和程序,有利于政府机关依法行政,弥补因公共利益的概念过于抽象而产生的缺陷。如前所述,对于公共利益作一个明确的界定是比较困难的,这就需要通过在法律上明确征收、征用的条件和程序来弥补公共利益概念抽象的缺陷。还要看到,由于我国征收征用制度尚不完善,各地征收征用补偿制度也很不统一,这在一定程度上也影响了征收工作的顺利进行。将依照法律规定的权限和程序作为征收征用的条件,也是为了减少不必要的纠纷,保障征收征用工作的顺利开展。

      第五,明确了被征收征用人获得补偿的权利。征收虽然是基于公共利益的目的而对个人和集体财产权所作出的限制,但这种限制并不是对财产的无偿征收,而是强制性地以适当补偿为前提的权利移转。因而,征收补偿不能完全等同于市场交易行为,但是,征收人和被征收人之间又形成了平等有偿的关系。这就是说,即使政府基于公共利益行使征收权,也不能随意将个人、集体的所
    有权移转给国家,只有在支付了合理补偿之后,才能实现权利的变动。在实践中,由于征收制度不健全,导致许多征收未能给予被征收人足够的补偿,从而侵害了公民合法财产权益,甚至引发了一些社会矛盾,影响了社会的安定与和谐。《物权法》为了更好地保护被征收征用人的合法权益,明确规定了对于被征收人的补偿是征收的重要条件。《物权法》第42条第2款和第3款分别就农村集体土地的征收和城市房屋的拆迁所应适用的补偿规则做了明确规定;第44条就征用后的补偿问题也做了规定。这就为征收补偿提供了最基本的法律依据。

      总之,我认为,《物权法》第42条、第44条,虽然规定的较为原则和简略,但其包含的内容却极为丰富,这些规定既是依据我国《宪法》所作出的,又是对《宪法》相关规定的具体和完善。

      摘自:王利明著《民商法研究.第8辑》

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