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    行政执法概述

      一、行政执法的概念和特征

      行政执法,是指在实现国家公共行政管理职能的过程中,法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范,以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。一般认为,行政执法行为既包括抽象的行政行为,也包括具体的行政行为。而这里所讲的行政执法,则主要指的是具体的行政行为。

      由此可见,对于行政执法的概念,我们必须把握它的四点基本内容:

      1.行政执法的主体,即行政执法的实施机关,必须是法定的具有公共行政管理职能的行政机关和得到法律、法规授权的组织;

      2.行政执法的依据,只能是国家有权机关制定和颁行的行政法律规范。这里的行政法律规范,既可以是国家立法机关制定的,也可以是法定的行政机关制定的,但二者都必须是具有法定效力的依据;

      3.行政执法的性质,即行政执法本身的属性问题,它是一种由法定的行政机关和得到法律、法规授权的组织执行国家行政法律规范而采取的具体行政行为;

      4.行政执法的目的,是为了实现国家的公共行政管理职能,从而维护公共利益和社会秩序,为社会和公众提供服务。

      行政执法不同于行政立法,也不同于行政司法,它有其自身的特征,具体表现为以下四个方面的特征:

      1.主动性。行政执法是为了实现国家行政管理职能的一种活动,它必须依职权积极自觉地采取行动,主动地而不是被动地进行行政执法,否则,就可能失职或是玩忽职守。这是行政执法不同于行政司法的一个特点。行政司法行为是一种事后性的救济行为,一般说来,没有当事人的主动申请,裁决机关不得主动采取行动。当然,行政机关行政执法的主动性,必须是依法的主动;没有法律依据,则不得主动。因为,在行政执法领域,一方面是依职权执法,另一方面则是依相对人申请执法。总之,行政执法必须依法进行,体现的是“没有法律便没有行政”的原则精神。

      2.广泛性。行政执法是行政机关在国家的行政管理过程中实施行政法律规范的行为,国家行政管理所涉及的内容非常广泛,因而也就决定了行政执法内容的广泛性。从我国现阶段的实践来看,行政执法不仅涉及公安、工商、税务、海关、文化、卫生、环保、城建、交通等众多领域,而且还广泛地涉及科技、教育、农业、林业、渔业等诸多行业。随着在新的历史条件下依法治国方略的全面推进和日益发展,整个社会生活都将纳入法制的轨道,行政执法所涉及的内容将更加广泛。

      3.具体性。与行政立法的抽象性和普遍性特征相比较,行政执法具有具体性和个案性等特征。尽管行政执法涉及内容非常广泛,它覆盖了国家行政管理各个领域,但从其性质上说,行政执法属于一种具体行政行为,它大多都是针对具体的人员和具体的事件所采取的行政行为,因而行政执法不像行政立法那样具有抽象性和普遍性,而是具有具体性。

      4.强制性。行政执法是法定的行政机关实施、适用行政法律规范的行为,是贯彻、执行国家意志的手段,因而它必然具有国家意志的拘束力和法律规范的执行力。在行政执法过程中,如果行政管理相对人违反行政法律规范或不履行行政法律规范中所规定的义务时,就会受到行政处罚或行政强制,以达到维护公共利益和社会秩序的目的。当然,行政执法的强制性要由法律来明确加以规定,在行政执法过程中必须依法进行强制。

      二、行政执法的重要意义

      行政执法作为贯彻执行国家意志的有效手段和实施、适用法律规范的一种基本方式,其重要意义主要表现为以下三个方面:

      (一)行政执法是实施国家法律规范的主要途径

      现代社会应是法治社会,现代国家应是法治国家。在我国,随着改革开放和社会主义市场经济的发展,政治、经济和社会生活的各个方面都发生了一系列深刻的变化。这些变化引起的权力和利益格局变动,必须用法律来加以规范和调整。因而依法治国、走法治国家之路也就成为我们的必然选择。而在一个法治的社会和一个法治的国家中,全部的社会生活和整个的国家管理都必然纳入法治的轨道,因而也就必然要求数量众多的法律规范得到贯彻执行。从当今世界法治国家的实际状况来看,由于依法行政是依法治国的重要组成部分乃是一个普遍的规律,所以在国家的法律体系中行政法律规范的比重往往都占到了80%以上。这就必然给行政执法赋予了重任,即从实施、适用国家法律规范的执法这一个环节来说,行政执法由于其面广量大,因而在整个国家执法领域中占有相当重要的地位。质言之,行政执法是实施国家法律规范的主要途径。

      (二)行政执法是依法行政、实施依法治国方略的关键性环节

      中国共产党第十五次全国代表大会郑重提出了实施依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,1999年3月召开的第九届全国人大二次会议,又庄严地将“依法治国、建设社会主义法治国家”写人了国家根本大法——宪法。由此标志着我们党和国家进入了“依法治国”的历史新阶段。在实施依法治国方略中,依法行政是其重要的组成部分;而要依法行政,行政执法则是关键性环节。一方面,在所有国家机关中,行政机关最为量多人众,行政机关能否依法行政对整个国家实施依法治国方略具有极其重要的意义;另一方面,在全部法律规范体系中,行政法律规范也比重特大,在实施、适用法律规范即在整个国家执法领域中,行政执法又占有非常重要的地位。因此,离开了行政执法,依法行政就缺少了重要的载体,也就不可能实现依法治国方略。由此可见,行政执法对于在新的历史阶段实施依法治国方略具有特别重要的意义,它是依法行政、实施依法治国方略的关键性环节。

      (三)行政执法是实现国家行政管理职能的重要方式

      国家行政管理的目的是实现国家的政治统治和社会管理。古今中外任何一个国家的政治统治和社会管理,都必然是也只能是通过行政管理才能得以实现;而现代民主国家的行政管理就是服务。在实现国家行政管理的过程中,其环节和方式是多种多样的,诸如行政决策、行政立法、行政执法、行政监督等,而其中,行政执法在实现国家行政管理职能中占有十分重要的地位。这是因为,在行政管理的实际过程中,一切行政法律关系所涉及的法律规范,都必须通过行政执法这一基本方式才能得到具体实施和切实执行;一切行政管理和服务,也都必须通过行政执法这一基本方式才能具体而有效地作用于相对人和国计民生。从一定意义上讲,国家的行政管理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。可以说,没有行政执法,国家行政管理就没有了具体的措施和有效的手段,就不可能实现国家的行政管理职能。正因为如此,我们才说,行政执法是实现国家行政管理职能的重要方式。

      三、行政执法行为的分类

      行政执法行为内容繁杂、形式多样,我们可以按照不同的标准进行各种分类:

      (一)羁束裁量的行政执法与自由裁量的行政执法

      这是依行政执法受到法律规范拘束程度的不同,对行政执法行为进行的分类。

      严格按照法律、法规明确而具体的规定执行的,称为羁束裁量的行政执法行为;法律、法规虽有规定,但在其范围、方式、种类、数量等方面又允许有一定的选择余地或一定的选择幅度的,称为自由裁量的行政执法行为。

      区分羁束裁量和自由裁量的意义,在于区分行政执法行为的违法与不当。即是说,当事人对属于羁束裁量的行为不服属行政执法是否违法的问题,可以依法向人民法院提起诉讼;当事人对自由裁量的行为不服,则属于行政执法是否“适当”(或是否显失公正)的问题,除行政处罚外,一般不属于行政诉讼解决的问题。

      (二)依职权和依申请的行政执法行为

      这是依行政机关是否可以主动采取执法行为所作的分类。

      依职权的行政执法行为是指行政机关可以不依相对一方申请,依照法定职权主动进行的行政执法行为。如税务机关收税的行为;依申请的行政执法行为是指行政机关只有在相对一方提出申请之后才能实施的行政执法行为。如颁发驾驶执照、进行结婚登记等行为。

      区分依职权和依申请行为的意义则在于,不依法定职权主动执法将构成行政失职;而对依申请的执法行为,只要当事人不提出申请,行政机关并无责任,只有在当事人提出申请,行政机关不予答复,才构成不履行或拖延履行法定职责的责任。

      (三)需受领与不需受领的行政执法行为

      这是以行政执法行为是否需相对方受领为标准所作的分类。

      需受领的行政执法行为,是指必须经相对一方受领方能生效。受领是指相对一方确实得知行政机关采取某一影响其权利义务的行政执法行为。受领不等于通知,也不等于取得相对一方的同意。不需受领的行政执法行为,是指无须相对一方受领,只要行政机关作出决定,予以公告就能生效的行政执法行为。

      对需受领的行政执法行为,行政机关如果未按法定程序使相对一方受领,将是无效的行为。

      (四)单方性的与双方性的行政执法行为

      这是以行政执法行为是行政机关单方意思表示或行政机关需征得相对一方同意的双方意思表示为标准所作的分类。

      行政执法一般都是以行政机关的单方意思表示即可成立。但在某些特殊情况下,有些必须取得相对一方的同意,即形成行政机关与行政相对人双方之间的“合意”,这就是行政合同,或称为合意(合同)性的行政执法行为。

      摘自:重庆市政府法制办著《行政执法实用教程》

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