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    “累积评估”的法律渊源与各成员方的实践

      (一)美国“累积评估”的立法与实践

      美国首创累积评估方法,所以研究累积评估立法要以美国为研究对象。“累积评估”概念来源于1961年美国的PortlandCement from:Portugal案,该案实际上并未涉及累积计算问题,仅涉及三个不同进口商从同一个国家进口,但法院对该案的裁定却成为适用累积评估原则(the doctrine 0f cumulation)的先例,可以累积评估来自多个国家的进口被调查产品对国内产业的影响。[s93在1969年的Potassium Chloride(Muriate of Potash)fromCanada.France and West Germany调查案中,美国关税委员会(Tarjff Commission,即TC,ITC的前身)首次使用了“累积影响”(cumulative impact)一词,然而在其后的案件中并未经常使用。美国国会在制定《1974贸易法》时曾肯定了累积计算法,但没有作出统一规定,规则的缺失导致委员们可以采用不同的分析方法和标准,造成权力的滥用及缺乏法律应有的可预测性。1984年之前,ITC有完全的裁量权来决定是否将不同国家来源的进口产品累积计算,以确定对国内产业的损害影响。裁量权过大势必影响利害关系人的利益,为减少这种任意性,美国国会通过《1984贸易和关税法》加以规范,并使累积评估成为强制性适用条款。随后,《1988年综合贸易竞争法》对“累积评估”又进行了修正,并排除了对“可忽略不计进口”(negligible imports)的适用。19。]即当受反补贴调查的某种产品同时来自两个或两个以上的国家(包括地区)时,如果这些国家的产品在进口国市场上相互竞争,同时也与进口国国内生产的同类产品竞争,只要这些被调查产品的进口数量和影响超过了法定的最小额度,进口量并非可忽略不计,进口国方可适用累积评估。虽然这一规定缓和了累积评估被批评为保护主义的情形,但实际上对于向美国出口数量不多的国家,单个计算其出口产品对美国的市场和生产并不构成损害或损害威胁,也不能避免遭到美国的反补贴调查和产品被征收反补贴税的命运。

      根据美国现行《反补贴税法》的规定,在评估对国内产业的实质损害时,如果在美国市场上这些进口产品之间相互竞争并与美国同类产品存在竞争,ITc(shall)应该累积评估同时接受调查(经申诉方申请或调查机关自行提起的同一天)的来自所有国家的被调查产品的进口数量和影响。在评估对国内产业的实质损害威胁时,如果在美国市场上这些进口产品之间相互竞争并与美国同类产品存在竞争,ITC(may)可以累积评估并同时接受调查(经申诉方申请或调查机关自行提起的的同一天)的来自所有国家的被调查产品的进口数量和影响。

      ITC在确定被调查进口产品之间是否存在“相互竞争”及国内同类产品的竞争时,主要考虑四个要素:(1)来自不同国家的进口产品之间及进口产品与国内同类产品之间的可替代性程度,包括考虑特定用户要求和其他与质量相关的问题;(2)来自不同国家的进口产品和国内同类产品是否正在相同地域市场上销售或获得意向订单(offers to sell);(3)来自不同国家的进口产品和国内同类产品是否存在相同或类似的销售渠道;(4)进口产品是否同时存在于市场中。但上述任何一个因素都不是决定性的,也不是穷尽的。也就是说,反补贴的调查机关必须在综合评估各项因素的基础上作出判断,但调查机关有自由裁量权去评估每一要素及其相对比重。在实践中,ITc判断进口产品之间是否“相互竞争”时,对“可替代性”的界定较为宽松,有扩大累积评估的倾向。此外,对进口产品数量是否可忽略不计,也有考量标准。另外,需要注意的是,在进行累积评估确定损害的存在时,应把累积进口量与进口国总进口量进行比较,而不是与进口国同类的生产总量或市场消费总量相比较。也就是说,不论别的国家进口数量多么小,只要这类进口数量之和达到进口总量的70%,就可以对其进行累积评估以确定损害影响。

      (二)欧盟及中国关于累积评估的规定

      《欧盟反补贴条例》要求只有满足下列条件,方可适用累积评估:(1)来自两个或更多国家的进口产品同时接受反补贴调查。(2)对每一国家进口产品确定的采取反措施的从价补贴金额[埘]大于1%(对发展中国家成员和不发达国家成员分别适用2%和3%)。(3)每一国家的进口数量不属于微量水平,并非可忽略不计。(4)这些国家的进口产品之间存在竞争并且与共同体同类产品之间存在竞争。

      欧盟委员会(以下简称“欧委会”)在实践中,认定“竞争”需要考虑产品之间是否存在相同的物理特征、在最终用途上是否具有可替代性以及产品的销售地域是否相同0[嘲在不锈钢紧固件一案(stainless steel fasteners)中,欧委会认为可以对原产于马来西亚和菲律宾的进口不锈钢紧固件进行损害累进评估,其原因在于:这两国的进口不锈钢紧固件在市场上相互竞争,并且与欧盟同类产品生产商竞争,从两国进口的紧固件与欧盟生产商生产的紧固件具有同样的质量标准,通常它们是可以互相替代使用的,而且它们在欧盟内于同一时期通过类似的销售渠道并且以相似的商业条件进行销售。

      综上,是否进行累积评估,必须确定产品之间是否“相互竞争”。欧盟和美国在分析产品之间是否“相互竞争”时有相同之处——考虑产品的可替代性,考虑产品是否在相同的地理市场上销售。WTO反倾销措施委员会于2001年4月公布了《关于对进口产品进行累积评估中就竞争条件所可能考察的相关标准》,对累积评估的“竞争条件”作出了进一步的解释,并提出了考察的四个标准。(1)进口产品和国内同类产品的物理特性及产品的用途,需要考虑的因素包括:质量、功能、技术规格、特殊的消费者要求、消费预期、产品的可替代和互换程度;(2)从每个涉案国家进口产品数量的多少及发展趋势,抑或在进口国家的产量和消费量的绝对或相对数量;(3)进口产品和国内同类产品的销售状况,包括:是否有共同或相似的销售渠道;在国内市场上是处于同一个地理区域;是否在调查期内的同一个时间段;(4)国内同类产品和进口产品的价格水平和发展趋势,以及进口产品所造成的价格削减。但不是在所有累积评估调查或每一累积评估调查的全过程
    都要考量全部的四个标准。另外,成员方强调在考察“竞争条件”时,没有哪一个或几个标准是必须考察或产生决定作用的。笔者认为上述评价标准对反补贴调查有借鉴价值。

      中国2004年《反补贴条例》第9条对累计评估的规定与《scM协定》完全一致。此外,《反补贴产业损害调查规定》第16条进一步明确规定并列举了商务部产业损害调查局在进行累积评估时应考虑的因素:(1)对国内产业损害的持续性和可能性等情况;(2)可替代程度;(3)市场上的销售价格、卖方报价和实际成交价;(4)销售渠道;(5)竞争条件.(6)其他因素。上述规定借鉴了其他成员方的实践做法和规定,对指导国内产业损害调查工作的实践具有重要意义。由于中国目前尚无反补贴调查实践,相关规则仍有待在未来的实践中检验及完善。

      综上所述,成员方国内法关于“累积评估”的规定与《scM协定》基本保持一致。从中国的反倾销损害调查实践经验推断,对“补贴进口产品”(被调查产品)的界定是确定累积评估的先决条件,对累积评估的调查结论有直接影响,但目前对该概念的理解并无定论。中国调查机关应该关注此问题,并了解其他成员方的做法,进一步完善中国的贸易救济措施损害调查实践。

      摘自:单一著《WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务》

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