论中国新型出入境管理体制构建
荆长岭
近些年来，学界和公安出入境管理部门一些人士多有改革中国出入境管理体制的呼声，有些见解也颇有见地。但中国的出入境管理体制是一个相当复杂的问题，其改革除需借鉴外国出入境
管理体制的合理成分之外，还应根据中国的基本国情和未来涉外行政改革的整体方向和总体框架进行认真研究，勾画出中国出入境管理体制的改革方向、基本模式和步骤，供决策机关参考。
一、出入境管理体制的世界观察
人们使用“体制”一词，通常把体制看做是特定主体内部的组织制度。如《辞海》把“体制”定义为“国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等几个方面的总称”。而《现代汉语词典》的定义则是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”o其实，任何特定主体都是以特定事务为前提而设置的，因此“体制”首先是事务的体制。如经济体制、政治体制、行政体制，等等。这些体制又有管理体制包含其中。
因出入境管理体制是一种行政管理体制，故依据学界关于行政管理体制的主流观点，即“它是政府的机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称”[3)这一定义，出入境管理体制应是出入境管理的机构设置、职能配置、与职能相应的出入境事务管理制度及权力运行机制的总称。其中机构、职能、管理制度与运行机制是出入境管理体制构成的四个基本要素。
通过对世界一些国家和中国出人境管理体制的考察分析，笔者发现世界许多国家出入境管理体制的基本构造，即出入境管理部门内部的机构设置与职能、事务、权力划分就已比较复杂，而且出入境管理部门与其他具有出入境管理职责的部门之间的职能、事务、权力关系也颇为复杂。笔者把前者称为小出人境管理体制，把后者称为大出入境管理体制，分别予以阐述，以使大家对出入境管理体制有一个概括清晰的认识。
(一)大出入境管理体制的世界观察
概观世界一些国家的出入境管理，其共有事务有以下方面：为本国公民签发护照或其他出入境证件、为外国人签发签证或其他入境许可、对出入本国国境的人员实施口岸出人境检查、管理
外国人人境后的居留旅行入籍事务、出入境案(事)件的处置与调查。世界许多国家都有一个出入境管理体制的基本构造，即出入境管理事务的主体部分由一国政府系统中一个或两个机构承担。
这样的政府机构被称为出入境管理部门，出入境管理体制的基本构造也就是出入境管理部门的体制构造。此外，出入境管理事务的非主体部分则由其他相关政府机构承担。这样的政府机构称之为具有出入境管理职责的部门。大出入境管理体制是指出入境管理部门与具有出入境管理职责的部门之间的职能、事务与权力划分。因上述五大类别的出人境管理事务在性质和类型划分上比较复杂，分解出的具体事务可能归属几个政府机构，使具有出入境管理职责的部门不止一个，从而导致出入境管理部门与具有出入境管理职责的部门之间在职能、事务与权力关系的复杂性。
1．本国公民出入境证件签发权归属的非统一性
一个国家出人境管理的首要事务是为本国公民签发护照等出入境证件。其中签发护照又分为国内、国外两种情况，分别归属于国内出入境管理部门和本国驻外国的外交和领事机构。又因护照的性质和种类不同，使一国在国内、国外的护照签发机构分别归属于不同的机关。通常一国的外交护照由外交部门签发，公务(官员)护照、普通护照则国内出入境管理部门、驻外领事机构或其他外交代表机构都可签发。另外，一些国家把海员使用的出入境证件(通常称为《海员证》)签发权赋予本国的交通部门或者交通部门授权的机构。如果把护照代用证件签发权拿来讨论，则出入境证件签发权的归属就更复杂。
2．外国人签证签发权归属的非统一性
签证是一国主管机关发给外国人人境、出境或过境的许可证明，是附于申请人所持护照或其他国际旅行证件上的文字签注，是对持证人身份和旅行目的的一种文书确认。各国的签证制度是由国内法规定的，但都参考了国际惯例。这些国际惯例主要是指签证种类根据持证人的身份及所持护照或其他国际旅行证件的种类而定，又根据持证人旅行目的的不同分别发给不同种类的签证。世界上的许多国家把签证分为外交签证、礼遇签证、普通签证。其中普通签证又分为多种。多数国家通常把外交签证、礼遇签证交由外交部门签发，把普通签证交由出入境管理部门签发。
另外，各国法律还赋予驻外国的外交代表机关(主要是驻外大使馆、领事馆)承担一定的出入境管理职能。如驻外使、领馆有权决定外国人人出本国并发给相应的证明文件或拒绝其人出本国，这已成为一项国际法准则。《维也纳外交关系公约》规定，使馆职务之一是：“促进派遣国与接受国间之友好关系，及发展两国间之经济、文化与科学关系。”《维也纳领事关系公约》规定，领事职务包括“……向派遣国国民发给护照及旅行证件，并向拟赴派遣国旅行人士发给签证或其他适当文件”。任何国家的公民要进入其他国家，除了按条约或协议规定可以免办入境许可的情形外，都必须办妥前往国的入境签证才可人境。目前，世界上大多数国都通过驻外使、领馆办理外国人申请赴本国的签证事务。
综上可见，出入境管理与国家的内政、外交有密切关系。一个国家大出入境管理的非统一性是由出入境管理事务的复杂性和权力归属的非统一性造成的。
(二)小出入境管理体制的世界观察
小出入境管理体制是指一个国家出入境管理部门及其系统内部机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。由于各国或地区的国情、政体、历史和法律的差异，各国或地区的小出入境管理体制也呈现出不同的特点。
1．出入境管理部门名称的多样性
国际上，关于出入境管理的说法主要有四种：一是移民管理，其机构名称带有“移民”字样。美国曾经叫移民归化局，“9·ll”之后分解为公民及移民服务局(uscIS)和边界及交通安全局
(DBTs)。加拿大叫移民部，新加坡叫移民厅，泰国叫移民局，缅甸叫移民与人口局。二是出入国管理，其机构名称带有“出入国管理”字样。如日本、韩国的出入国管理局。三是出入境管理，其机构名称带有“出入境”或“入境”字样。如中国的出入境管理局、中国香港的入境事务处、中国澳门出入境事务厅。四是其他，既不用移民字样，也不用出入国、出入境字样。如罗马尼亚的护照、外国人管理和口岸检查局，丹麦的护照警察局(为本国人办理护照)和公安局(管理外国人、办理护照签证和调查涉外刑事案件)。
2．中央(联邦)出入境主管部门隶属关系的多样性
从世界一些国家或地区的情况看，一国中央(联邦)出入境管理部门的隶属主要有三种情况：一是作为一国政府的独立二级机构。如加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞典等国的出入境管理部门均属政府的独立二级机构，相当于我国中央政府直辖的部委级机构。二是属于一国或地区政府直辖独立二级机构的下属部门，即一国政府的三级机构。这其中又分为四种情况：(1)隶属于内政(务)部门，这种情况较多。如俄罗斯、英国、法国、意大利、新加坡、泰国、中国台湾地区等。(2)隶属于司法或法务部门。如日本、意大利、菲律宾、荷兰、冰岛等国。(3)隶属于警察(公安)部门。有中国、朝鲜等。(4)其他。如美国移民归化局(INS)原隶属于美国司法部，“9·ll”之后移民归化局(INS)的职能并入美国国土安全部属下的两个单位，公民及移民服务局(USCIS)和边界及交通安全局(I)BTS)。三是属于一国或地区政府三级机构的下属部门，即一国政府的四级机构。如太平洋上的一些小国和中国的澳门。澳门出入境事务厅是治安警察局的下属机构，而治安警察
局之上还有澳门保安局作为澳门特区政府的独立二级机构。
世界上大多数国家或地区的出入境管理部门虽然隶属于不同部门，其名称也不一样，但其职能则基本一致，主要执行本国移民法或出人境法，管理外国人及本国公民的出入境事务，以及对违反移民法或出入境法的行为人进行调查、处罚，但一般不负责查处外国人入境后的一般违法犯罪案件。
3．中央(联邦)出入境管理部门与地方同职部门关系的多样性
根据现有的文献资料，各国中央(联邦)出入境管理部门与地方出入境管理部门是否垂直领导，自成体系，分为两种情况：一是自成体系，垂直领导。世界上的国家，无论是单一制或联邦国家，多数实行这一体制。二是不实行垂直领导。实行这类体制的国家相对较少，如中国、法国。法国的出入境管理由内政部(有人译为“社会事务部”)下属的“入籍与归化局”与地方政府相关部门按各自权限分别管理出入境事务，上下不是垂直领导关系。
4．出入境管理事务横向划分的复杂性
综上可见，世界许多国家通常在本国政府之下设立一个部或在一个部之下设立一个局统管全国的出入境管理事务。这一体制的好处是便于统一管理，政令畅通，协调一致；弊端是容易产生体制内的监督不力，造成监督盲区，出现监关漏洞。因此，俄罗斯、美国等国便采取出入境管理事务分属不同部门的横向管理体制，即将为本国人签发护照、管理外国人居留旅行入籍事务与口岸出入境检查事务分为两个序列，由两个部门掌管。
俄罗斯的出入境管理部门由联邦政府两个不同部门下属的两个机构组成。一是俄罗斯联邦内务部下的设移民局，在各联邦区设有内务总局，下设移民局。移民局主要负责外国人劳动许可证的颁发、居留登记、就业管理、外国人缴纳税款等移民监察、移民管理事项。二是俄联邦安全总局下设的边防总局，实施垂直管理。边防总局除了主要负责保卫国界，维护边境，管理秩序，负责边境地区的警戒守备和国内外入出境人员的护照检查等任务。从1998年起，陆续将改革前的边防军区，边防军集群，独立边防总队进行裁减和调整，最终合编为现在的“地区边防管理局”，数量也减少到目前的6个，下设边防检查站等单位。所以，从现有内部编制看，军队的色彩较弱，管理局的特点更多。
与俄罗斯不同，现实的美国出入境管理部门由联邦政府一个机构下属的两个部门组成。“9·ll”事件后，美国总统布什于2002年11月签署法案，批准成立国土安全部。2003年3月1日．原美国司法部移民归化局(INS)并人美国国土安全部属下的两个单位，公民及移民服务局(The Bureau 0f Citizenship and Immigration Service，LISCIS)和边界及交通安全局(The Directorate
of Border and Transportation Security，DBTS)。根据国土安全部宣布，USCIS主管下列事务：处理合法申请美国永久居留权和暂时居留权及批准、合格外籍人士的美国工作许可，以及合乎美国入籍法律取得美国的国籍。这些业务包括入籍归化、永久居留绿卡申请、短期签证包括商务考察、旅游观光、学生游学，以及其他的以往移民局主管的项目。DBTS的主管事项则为部分外籍人士居美的特别登记、边境检查及边界保安、入境及出境审查等，对任何可疑的美国入境签证都有撤销权。
二、中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性
本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出
入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面：
(一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性
出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及
本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入
境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。
现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安
出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。
(二)出入境管理部门设置于警察机关之内，导致小出入境管理体制的特殊复杂性
中国现行的出入境管理部门，在中央有公安部出人境管理局和边防局两个部门，在地方分设于省(自治区、直辖市)、地级市和县区三个层级公安机关之内。公安部出入境管理局负责管理国
籍事务、本国公民普通护照签发、本国公民因私往来港澳出入证件签发、本国公民往来台湾出入证件签发、外国人人境签证签发、管理外国人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的处置与调查等事务，垂直管辖北京、上海、天津等九个大中城市的出入境边防检查事务。属于武警建制的公安部边防局则管辖全国九个大中城市之外的出入境边防检查事务。这种出入境边防检查“一国两制”、“一部两制”已形成十年之久。在地方，省(自治区、直辖市)、地级市和县区三个层级公安机关的出入境管理部门根据公安部出入境管理局的业务指导和地方公安机关的领导，具体承担本辖区居民普通护照签发、因私往来港澳出入证件签发、往来台湾出入证件签发、外国人人境签证签发、管理外国人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的处置与调查等事务。
三、中国现行出入境管理体制弊端分析
(一)中央出入境管理部门与其他具有出入境管理职责的部门横向并立，政出多门，职能、事务、权力关系复杂，协调难度大，影响国家出入境管理主权行使的统一性
国家主权是一个国家独立自主地处理本国内政和对外事务的最高权力。国家主权是国家的重要属性，是国际法中一个最基本的准则，也是国家出入境管理必须遵循的一个基本原则。从国家主权派生出的出入境管理主权，是国家主权的重要组成部分。国家主权的高度统一性要求出入境管理主权的行使也必须做到高度的统一。由于中国出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办、交通四个系统，致使出入境政策、法律制定的横向协调难度增大，出入境法律规范的废、改、立进展缓慢，出入境法律规范出现严重滞后现象。同样，在出入境政策、法律的执行上，公安、外交(外事)、港澳办、交通四个系统也难以步调一致，形成统一。即使在公安、外交(外事)两大主系统之内，在护照管理上信息不通，易产生管理漏洞。具体负责出入境证件签发和管
理的外交(外事)部门、地方出入境管理部门与负责出入境证件检查的边防检查站在工作上，也存在“三足鼎立”，各管一方，难以协调的现象。
(二)地方出入境管理部门由上级出入境管理部门和地方公安机关双重领导，极易产生政令抵消，导致出入境管理政策、法律执行标准不统一
世界上大多数国家均把地方出入境管理部门归属中央政府直管，实行垂直领导。这种出入境管理体制是与出入境管理的集权性相一致的。中国现阶段的公安出入境管理体制是中央政府公安部授权地方公安出入境管理部门实行属地管辖，代为证件签发和管理的体制。这种体制虽然不改变出入境管理作为中央事权的性质，但客观上存在事权与管理权分离、事权与人事权脱离、事权与财权脱节、集权而不集中、多头而不统一问题，导致出入境管理出现地方区域化壁垒。近些年公安部采取了一系列措施，确立了省、市、县三级管理模式，使出入境管理工作逐步走上规范化、制度化的轨道。但也存在一些不容忽视的问题，少数地方以改革开放、发展经济为名对地方出入境管理进行行政干预，影响了出入境管理中央事权的集中统一性。
(三)地方出入境管理部门的财政保障、人员配备由地方公安机关承担，导致一些地方出入境管理部门的财政保障不到位，人员素质不高，工作效率低下，腐败现象滋生，影响地方出入境管理部门的专业化水平和形象
经费保障问题是困扰公安工作的一个普遍问题，地方出入境管理部门也不例外。由于经费不足，少数地方为保持工作运转，违规多收费、滥收费；由于经费不足，部分跨地区、跨国的出入境违法犯罪大案、要案不能及时侦结等。目前不少地方出入境管理部门的人员严重不足。由于全国没有统一的出入境管理人员编制标准，争取地方政府增加警力十分困难，多数地方出入境管理部门都是超负荷工作。再加上地方公安机关出于各种理由经常调换出入境管理部门的人员，致使出入境管理人员的专业化水平难以提升。
四、构建中国新型出入境管理体制的基本设想
在全球化时代，出入境管理是国家涉外行政管理的重要组成部分。出入境管理具有国家主权与中央事权的双重属性。出入境管理的这一本质特征不但要求，对外要维护国家出入境管理主权的统一性，对内要保持中央出入境管理事权的集中性，还要求在体制上实现出人境管理统一性与集中性的有机整合。从形势发展的要求来看，随着中国经济全球化程度不断提升，对外交往日益频繁，出入境人数逐年大幅增长，对出入境管理的要求越来越高，管理的难度越来越大，境内外出人境管理协作将越来越密切，在全国建立统一、协调、高效的新型出人境管理体制势在必行。
(一)坚持功能统合原则，出入境证件签发与管理的主体事务由中央出入境管理部门统一掌管
把外交(外事)部门分管的公务护照签发、中国公民因公往来港澳地区出入境证件签发与公安部门分管的普通护照、因私往来港澳地区出入境证件、往来台湾地区出入境证件的签发和中央人
民政府港澳事务办公室分管的中国公民因公往来港澳地区出入境证件签发事务统一归属于中央出入境管理部门。在驻外国的外交、领事机构或其他外交代表机构中设立出入境事务处，由中央出入境管理部门实行业务指导，统一负责国外中国公民出入境证件和外国人人境签证的签发与管理。考虑到外交护照、海员出入境证件性质的特殊性，这两类证件仍由外交和交通部门签发。
(二)坚持上下贯通原则，对地方出入境主管部门实行垂直领导，统一管理
目前，中国地方公安出入境管理体制存在着机构设置不统一、名称机构不规范、人员编制无标准、上下领导不垂直、日常管理不统一等一系列问题。就机构和名称来说，省、自治区、直辖市公安出入境管理部门机构设置为两种模式，即按副厅级单位设置和按处级单位设置，出入境管理机构有些名为“出入境管理局”，有些名为“出入境管理处”。地级市公安出入境管理部门有些叫出入境管理处，有些叫出入境管理科。县区级公安出入境管理部门有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。这些现象反映出中国地方出入境管理体制和运行机制还不健全，存在着随意性。为了适应出入境管理工作的需要，便于与各国使、领馆交流和交往，应统一和规范全国地方出入境管理机构名称和人员编制标准，上下实行垂直领导，日常管理做到统一。
(三)坚持循序渐进原则，逐步实现出入境主管部门的独立化、系统化
第一步，尽快完成出入境边防检查站的全面改制工作。把尚未实行职业制的出入境边防检查站，由兵役制改为职业制，暂划归公安部出入境管理局直接领导。尽管此项工作难度较大，但应抓紧进行，尽早结束出入境边防检查双轨制的局面。
第二步，在口岸城市设立暂由公安机关领导的出入境管理局。边防检查站全面改制后，与口岸城市的出入境管理局合并，并扩大职能，加强管理队伍，形成出境审批、发证、签证、验证一条龙的出入境管理新体制。
第三步，实现出入境管理部门的独立化、系统化。建议全国人大通过立法设立独立的中华人民共和国出入境管理总局，直接由国务院领导。在省(自治区、直辖市)、地级市和县区三个层次
上设立出入境管理局，并实行直线型的上下垂直领导，使全国出入境主管部门成为一个独立的系统。
(四)坚持互相配合原则，加强出入境管理部门与公安部门的有效合作
无论是从理论还是从实践看，任何体制都有利有弊。独立化的出入境管理系统，其利之处是统一、规范、专业化程度高。其弊之处是独立、封闭，容易造成监督不力，与其他部门的合作难度增大。我们如果只看到独立化出入境管理系统的有利的一面，而忽视其有弊的一面，就不是全面地看问题和解决问题。鉴于篇幅所限，这里只对出入境管理部门与公安部门的合作问题略作阐述。
中国现行的公安出入境管理体制是一种典型的混合式出入境管理体制。公安出入境管理机构既具有出入境管理职能，又具有警察职能和外事职能。具体来说，出入境管理职能表现在本国公民出入境证件的签发与管理、本国公民和外国人的出入境检查、外国人在华居留旅行管理、本国公民和外国人出入境违法犯罪行为查处；警察职能表现在在华外国人一般的违法犯罪行为查处．外事职能表现在与外国驻华机构就涉外案(事)件进行交涉。这种混合式体制的最大优势有两点：一是可以通过庞大的警察基层组织把出入境管理职能落实到社会的方方面面，把外国人在华居留旅行管理落到实处；二是把在华外国人出人境违法犯罪行为查处与在华外国人一般违法犯罪行为查处在体制和二为一。出人境管理部门从公安部门独立出来后，尽管仍属于执法部门，但其原有的警察职能将丧失。外国人在华居留旅行管理、在华外国人出入境违法犯罪行为查处仍将归属于出人境管理部门，而在华外国人一般违法及其他犯罪行为查处则归属于公安部门。这样，出入境主管部门在体制上失去了警察基层组织的支持，在打击在华外国人出入境违法犯罪这一问题上与公安部门出现体制性分离。因此，必须通过刚性制度、有效沟通、有效协调，建立起出入境警察部门与公安部门双方的合作机制。
摘自：刘国福著《移民法:理论与实践/汕头大学比较法学丛书》
