余论
如何使政府法治论更有力地为实现法治政府的目标服务、更具有说服力地为广大公众所接受?这是我们在研究过程中反复萦绕在心头的主题。笔者认为，政府法治论不但需要在核心内涵上继续得到深入展开，而且还要以既有的核心内涵为前提及时展开更深层次、更广外延等方面的探讨。这种思考可以归结为两个方面：一是探究政府法治论五个方面内核更深层次的意蕴，我们认为这就是人权思想、人权理论。“人权”、“人的自由”、“相对人权利”应该是政府法治论更深层次的基础性概念。权利是权力的来源，当然也是发挥权力作用的目的。因此，把整个政府法治论与深厚的人权理论紧密结合起来是研究政府法治论的一个重要方向。二是研究政府法治论的社会作用和目标，也就是说，要明确建设法治政府的社会目标是保障和支持社会的全面、科学的可持续发展。建设一个其乐融融的社会主义和谐社会，而政府法治论应该成为建设现代和谐社会的支撑理论之一。认识到这一点，更能体会到政府法治论的自觉历史使命，从而进发出政府法治论的鲜活生命力和绚丽理论光彩。以上两个方面的思想又是内在紧密联系着的，因为和谐社会必定是一个尊重人权的社会，是一个以公民权利为本的社会，是一个使所有人得到自由发展的社会。建设法治政府的全部意义或者最终意义也在于此。
一、尊重和保障人权，尤其是尊重和保障行政相对人的自由是政府法治论的深刻底蕴
我国台湾行政法学者陈新民教授在讨论我国台湾地区法治形成和发展过程时曾经指出：台湾专制时期根本谈不上什么法治国的理念，充其量不过是将法律作为政府统治民众的工具而已，法律退化形成为纯粹的工具论，而法治国理念所强调的法治，已经把国家统治的法律本身赋予相当的目的取向，此目的取向便是保障人权。政府法治论涉及政府起源、功能、目的、发展方向等方面，内容浩瀚，但归根结底乃出自保障和发展人权，使人真正成为自然人、社会人、政治人。政府是工具，人是最终目的。
在人权的诸多内容中，自由是最基本的人权。美国《独立宣言》宣告：“所有的人生而平等，他们由创造者赋予若干不可剥夺的权利，其中有生命、自由以及追求幸福；为了取得这些权利，人类在他们之间建立政府，而政府的正当权力是从被统治者的同意中产生出来的。”法国《人权宣言》也指出：“任何政治结合的目的都在于保存人的自由、财产、安全等。”马克思主义发展人的自由的理论，在著名的《共产党宣言》中宣示了这样的真理：要建立所有人自由发展的社会，每一个人的自由发展是所有人自由发展的条件。因此，在我们看来，政府存在的理由和目的就在于保护人权，尤其是保护人的自由。自由是行政法的根本前提，自由是行政权和行政法的深层次基础，自由是法治政府的最终目的。
自18世纪以来自由主义思想家们所最为关心的就是每个人在社会中可能享有的自由，按照著名思想家哈耶克的说法：自由是一种状态，在这种状态下，社会中的一些人对另一些人的强制被降低到最低限度。所谓制度建构，无非是个人的首创精神提供最广阔的活动空间。自由主义思想流派不仅仅思索和关心个人自由如何才能得到保障，而且关心整个人类文明如何得以持续生存和发展。因为没有自由，没有个人自由，整个社会就会失去创造力，而创造力乃是人类文明的生命线。有学者在论及法的现代性困境时曾言：“长期以来我们注重手段而忘记了目的，以至于将手段当做了目的，更甚者以手段排斥目的。只要我们将社会主义理解为实现人的自由的手段，依据人的自由来想象与发展社会主义观念，社会主义就会与法律的现代性相一致，因为现代法律的基本精神正是自由。”人的自由是人权的核心。行政法作为现代法律不可或缺的重要组成部分当然也应该以人权、以人的自由作为自己的出发点和归宿。
我国近几年来的立法轨迹已经显现这种以人为本、以人权为本的进步立法思想。以2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)为例。《物权法》无疑是一部宪法位阶下属于民法范畴的基本法律，但在公法学者看来，《物权法》除了其基本的私法属性之外，还带有不少公法因素；除了宪法因素之外，还有行政法因素。这部法律除了对我国市场经济的发展具有显著意义之外，还将对我国法治政府的构建产生积极的影响。一方面，《物权法》完善了我国社会主义法律体系，从保障财产权角度夯实了我国的法治基础。物权是一定财产关系在法律上的表现，物权法则是作为调整平等主体之间的财产归属和利用关系的法律，在任何法治国家的法律体系中都占有相当重要的地位，它对于保障财产权利、维护安定有序的交易秩序、促进经济发展都发挥着积极的作用。在西方国家，物权法基本上是私有财产保护法，其核心和主要内容是保护私有财产。在我国，物权法的调整范围涉及面更广。《物权法》第4条明确规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”我国《物权法》作为一部基础性法律，与国家、政府及普通公民息息相关，关乎“国计民生”。它既涉及国家的基本经济制度、国家所有权和集体所有权，也涵盖普通百姓切身利益的房产权利、土地承包经营权、财产被征收征用、相邻关系等。另一方面，《物权法》将宪法原则和精神具体化并直接予以落实，是对我国法治建设，包括行政法治建设内容的丰富和发展。物权是财产权的重要组成部分，而财产权是人权的基本内容；物权的有效保护和充分实现，是衡量人权保障的重要尺度之一。在“国家尊重和保障人权”已成为宪法明确规定的背景下，通过具体的部门性法律，将这一宪政理念贯彻和施行于公权力的运作机制中，是构建法治政府的必然要求。宪法既是公民权利的保障书，同时也是国家权力的授权书。宪政的要义在于限制国家权力和保障公民权利。对权力的限制和对权利的保障在价值上并非处于同一层面，对权力的限制具有手段和工具的意义，而对权利的保障则是宪政根本的和终极的价值追求。…合法的私有财产不受侵犯，’意味着国家有义务保护所有公民的财产权，并采取各种有效措施实现财产权价值。”《物权法》明显加强了国家在保护财产权特别是保护公民财产权方面的责任，这就决定了物权法与公民权利保障之间的密切联系。《物权法》为国家公权力的行使和相对人的权利保障提供了具体的法律规范，使宪法确立的人权保障、私有财产保护、权力保障权利的原则和精神得以具体体现。因此，物权法最直接的公法意义就在于进一步充实了行政法治的内容，主要表现在：厘定了国家的保护职责；对征收征用的法律条件限制及补偿安置；对物权的保护方式及法律责任规定；农民的土地承包经营权保障。实践已经证明并将进一步证明：只有以保障和发展人的权利为出发点，通过一系列有效的宪政体制运作，才能建设一个既受监督又具高效的法治政府；也只有在法治政府的组织、协调和有效管理下，才能使我们的经济社会获得和谐、协调、可持续发展。从这个意义上来说，《物权法》的公法因素非常强烈也非常重要，《物权法》显然成了国家权力行使与公民权利保障之间建立良性关系的一座桥梁，使国家权力成为保护公民权利特别是保护公民财产权最安全、最有效的“保护伞”。
一部宪政发展史，也是一部行政法治成熟史，即作为国家权力核心的行政权力开始受到公民权利和其他权力制约的历史。民法的发展起着直接保障市场主体利益的作用，实际上起着培养市民社会、培养公民权利意识的基础性作
用，从这个意义上来说，民法的充分发达是建设法治国家和法治政府的起点。作为民法基本组成部分的《物权法》在这方面的作用尤其不可忽视。这次通过的《物权法》开宗明义，第1条即规定了该法的立法目的和依据：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。”第2条第3款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”在这里，我们特别要强调物权的排他性，这是物权的灵魂，它意味着物权具有排除他人干涉的权利，不仅排除来自他人(平等主体)的干涉，而且特别要排除国家公权力的干涉。正如我国著名民法学家梁慧星先生所言：“实际上，物权的排他性就是划分公权力与私权利的界限”。物权排他性的特点决定了物权不随便屈服于权贵的优良品格，正所谓具有“威武不能屈，贫贱不能移，富贵不能淫”的品格。民事权利可以分为具有排他性的权利和非排他性的权利。物权所具有的排他性权利则从根本上拒绝了外来的非法干涉和侵犯。因为有了这种排他性权利，所以“穷人的寒舍风能进，雨能进，国王不能进”。“寒舍虽破”，私生活也不容他人干预。侵犯物权就是侵犯自主权，侵犯者就有可能承担民事侵权责任、行政侵权责任、刑事责任乃至宪法责任。我国《物权法》深刻蕴涵了各国物权法共同的精神，充分体现了传统物权法控制政府权力的作用。诚然，对于《物权法》的公法因素以及制约公权力的积极意义目前还没有成为共识。例如，有的研究者强调要“理性看待物权法的作用”，“我们应当看到的是：物权法即便是再重要，但毕竟仅是一部私法，不能抗衡政府权力；就保护公民私有财产的程度来说，不能寄希望它在发挥‘穷人的寒舍风能进，雨能进，其他公民不能进’的应尽职责之后，还能够做到‘国王不能进’”。这一观点未免偏颇。恰如梁慧星先生所言：“(我们)靠什么去限制公权力的滥用?要靠人民和企业的物权，靠物权所具有的排他性，限制公权力的滥用”。在我们看来，物权制度的牢固确立，对于“国王不能进”原则起着直接限制和间接限制这两方面的作用。
当然，行政法治的内容随着社会发展而不断充实。从西方国家行政法治发展的历史及趋势看，在20世纪以前，行政法治着重强调对政府权力的控制，保持“有限政府”的权力制约模式，以分权制衡为核心的国家权力设置得到广泛认同，“有限政府”论作为一种政治信仰和法制模式被推到了顶峰。与此同时，政府“有为”的作用和意义则曾经被严重忽视，结果导致诸多负面效应。于是，从20世纪起，在现实经济发展的经验教训总结过程中，在逐渐兴起的福利国家、服务行政理念倡导下，西方各法治国家纷纷摒弃了片面强调“有限政府”的消极模式，开始转向追求“有限政府’’与“有为政府”的适度平衡，并把促进人民福祉，更好地实现社会公平和正义作为政府工作目标。西方国家这段历史发展经验值得我们借鉴，我们今天厉行行政法治，就应该尽量避免走这样的弯路。2004年国务院制定的《纲要》所倡导的构建我国法治政府的具体目标和依法行政的基本内容已经集中反映出这种全面法治的进步理念。《纲要》要求法治政府的职能定位是：政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。依法行政的基本原则要求我们：必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。从中可以看出，“有限政府”与“有为政府”的有机统一业已成为我国法治政府的实质，而“有所为，有所不为”也成为我国法治政府的职能定位。非常可贵的是，《物权法》体现了与时代相适应的优点，它除了确立物权的排他性观念以利于公权力“定分止争”的功能之外，还特别强调公权力应该依法充分发挥物的效用，使“物尽其用”，从而激发人们创造财富的激情，更快更好地促进社会进步。显然，《物权法》事实上正从维护物权的角度为依法行政确立了价值标准，即努力在保障会砍伤公民、戕害社会，使社会遍体鳞伤。
社会主义和谐社会的构建作为一种新的社会系统发展价值取向，必然要求其行政系统成为和谐行政，以实现行政价值系统与整个和谐社会相协调。因此，和谐行政是和谐社会所蕴含的价值取向的内在要求，和谐行政也是实现人的全面自由发展的必由之路。在专制社会，行政成为一种人控制人的工具。只有民主社会中的和谐行政才能成为人的全面自由发展的推动力量。
和谐社会和和谐行政的提出将给我国行政法带来一场革命性的变化。具体来说，行政法将更加旗帜鲜明地高举社会公平正义的旗帜，高举“以人为本”的旗帜，更加关心社会矛盾，更加关心弱势群体。根据《中国共产党第十六届六中全会(关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定)》以及中共十七大报告，我国政府职能将继续进行重大的调整，要把维护社会公平正义和实现公民的社会权利作为我国政府的核心职能。敏感的学者已经意识到：“这是我国实行社会主义市场经济和加入世界贸易组织以来，我国行政法面临最重要的历史变化。同时这也是行政法学最重要的发展机遇，将行政法置于社会正义基础之上是行政法学研究进入国际研究主流的重要途径。”实行改革开放和市场经济体制的社会变革，给我国的社会发展与进步带来了巨大的活力，也带来各式各样的困难、问题和矛盾。目前，城乡、区域、经济社会发展不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题还相当突出。在这样的社会背景下，近年来我国行政立法、行政执法、行政审判实践都遇到了大量新问题。与此同时，公民对于立法、执法、司法的要求越来越高，人们要求克服市场缺陷，维护社会公平正义，维护自身合法权利的呼声越来越强烈。政府与公民之间关系的和谐经常遇到挑战，许多问题解决不好就成为世人瞩目的公共事件，因此，政府法治建设成为我国和谐社会建设遇到的“瓶颈”问题。
民为国之本，国依民而存。“实现国民与体制的双向承认，形成上下一心、国家与社会同忾、民众与政府合德的绝好时机，而这才是最大的软实力，是使中华民族立于不败之地的根基所在。”这是法学家们在经历了许多重大事件后形成的共识。政府法治论的精髓就在于它要建设一个政府既自律又他律的社会，一个政府在法治轨道上运行又最大限度为社会服务的社会。可以说，政府法治论是一种融民主与善治于一炉，调节公共利益和私人利益和谐相处、实现社会公共利益最大化的先进法治理论。现代和谐社会强调以人为本，行政管理活动也是以人的活动为中心、以人的利益为目的，因而公民权利始终是占据本位的。经过多年来建设市场经济的经验，人们总结出了“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的道理。政府法治论的要义就是贯彻以人为本的执政理念，要求政府彻底摆脱旧体制的束缚，尽可能少地干预私人生活，为公民创造更良好的生活环境，调动每一个社会主体的积极性、创造性，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，使每一个人获得最充分、最全面的自由发展。
有学者把胡锦涛同志在2007年中国共产党第十七次全国代表大会上所作的报告称为“法治宣言、法学文献”。这个报告把社会主义法治建设同以人为本、保障人权、和谐发展有机结合起来。报告重申了社会主义法治的一系列基本原则。诸如：一切权力属于人民，并由人民依法行使；尊重和保障人权，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权；坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义；坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；坚持政务公开，实行充分的社会自治等，其中特别强调了政府要依法行政，明确指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”形成这样的行政管理体制就是要建设法治政府。学习和研究中国共产党十七大报告，必须把建设法治政府同新的历史条件下全面建设和谐社会，加快推进我国现代化建设事业结合起来。在我国经济社会快速发展的新的历史时期，政府的作用可谓举足轻重。因为无论是发展社会主义市场经济、发展社会主义民主、建设社会主义先进文化，还是构建社会主义和谐社会，政府都起着至关重要的作用。因此，建设法治政府成为影响全局、带动各方的关键环节。只有在这个大背景下，我们才能理解政府法治论的深刻意义，并且使这一理论不断更新、与时俱进、趋向成熟，使这一绚丽的理论之花在中国土地上结出丰硕之果。
摘自：杨海坤,章志远著《中国特色政府法治论研究》
