论检察机关提起民事公益诉讼的制度构
陈光
目 次
引言
一、检察机关提起民事公益诉讼的法律基础
二、检察机关提起民事公益诉讼的可行性
三、检察机关提起民事公益诉讼的制度构建
结语
引言
随着我国社会主义市场经济建设进程的不断加快，涉及国家和社
会公共利益的民事纠纷大量出现，其典型形态如国有资产流失、环境污
染、侵犯消费者权益、侵犯劳动者权益、不正当竞争以及侵犯弱势群体
利益。由于国家和社会公共利益在许多情形下并无特定的承载主体，
因此，在受到侵害时往往没有主体提起诉讼来保护国家利益或社会公
共利益。而在国家和社会公共利益有特定承载主体的情况下，有些主
体慷国家之慨，宁可国家财产遭受损失，也不愿起诉；有些主体在其权
益遭到侵害时顾虑重重，不敢起诉；更多的是受侵害的个人因经济条
件、法律知识的局限及个人成本收益的考量而放弃提起诉讼的权利。
而国家和社会公共利益往往涉及不特定多数人，在遭受侵害后会造成
很大的社会影响，增添诸多不和谐的因素。这样，在没有特定的受侵害
主体或主体不提起诉讼的情况下，亟需有一个强有力的机关站出来维
护国家和社会公共利益，为构建社会主义和谐社会提供坚实的司法保
障。
一、检察机关提起民事公益诉讼的法律基础
我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条明确规定：“中华
民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国检察机关作为国
家的专门法律监督机关，在提起民事公益诉讼维护国家和社会公共利
益方面责无旁贷。
当然，关于检察机关提起民事公益诉讼的直接法律基础问题，现行
人民检察院组织法、民事诉讼法(2007年10月28日修正)中都没有具
体的规定。换言之，两法事实上否定了检察机关提起民事公益诉讼的
做法。其中，民事诉讼法第108条规定：“起诉必须符合下列条件：
(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”因
此，检察机关作为国家的司法机关，自然与发生在民事领域的纠纷没有
直接的利害关系(检察机关以民事主体身份参与到民事关系的情形除
外)，按照民事诉讼法的规定，检察机关不具有提起民事公益诉讼的资
格。所以，从严格意义上说，目前在我国，检察机关提起民事公益诉讼
尚处于无具体法律可依据的状态。
然而，尽管如此，在现实需要的推动下，实践中还是出现了一些检
察机关主动提起民事公益诉讼的案例。1997年，在河南省方城县产生
了改革开放以来全国第一起由检察机关以国家代表者的身份主动提起
民事公益诉讼要求追回流失国有资产的案例。自那以后，全国许多地
方的检察机关都积极开展了对提起民事公益诉讼的探索试点工作。据
不完全统计，截至2003年，各地检察机关已提起了200余起民事公益
诉讼案件。但是，这些民事公益诉讼都是依据检察机关在民事领域行
使法律监督权的原则性规定而进行的。由于没有明确具体的法律规
定，各地检察机关提起民事公益诉讼的做法各异，局面混乱，而且实践
中还出现了法院以没有法律依据为由不受理民事公益诉讼的案例。因
此，有学者指出：“改革开放以来，在我国社会转型期间，侵害国家和公
众利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加……在此情况下，扩大检察
机关的职能，使之有权提起民事诉讼更具有重要的现实意义。”
总之，从近年的实践来看，检察机关提起民事公益诉讼的探索收到
了良好的社会效果，也得到社会各界的认可。实践证明，由检察机关代
表国家和社会公共利益提起民事公益诉讼是切实可行的，也契合党的
“十七大”报告提出的“深化司法体制改革，优化司法职权配置”、建设
社会主义法治国家基本方略的精神。而早在2005年9月12日，最高
人民检察院就在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(以下简
称《实施意见》)中提出：“完善人民检察院对民事审判、行政诉讼活动
实行法律监督的范围、措施和程序，探索人民检察院对民事执行活动进
行监督的方式。探索建立民事、行政公诉制度和人民检察院参与民事、
行政诉讼的制度。”
二、检察机关提起民事公益诉讼的可行性
(一)有理论依据
民事诉讼法传统理论认为，当事人有以下三个特征：一是以自已
名义进行诉讼；二是与案件有利害关系；三是受人民法院裁判的期
而所谤“利害关系”，目目案件争议的标的或案件结果与自己有关联。
由于市场经济的发展和社会生活的丰富，民事法律关系日渐复杂
民事主体资格也呈多样化趋势。出现了一些虽与特定社会个体无直接
关联，但对社会公共利益形成危害，需要通过诉讼程序予以保护的案
件，也出现了大量虽不是为了自己的个人利益，但却以自己名义起诉的
案件。例如，遗产管理人、遗嘱执行人、破产清算组织等为了他人利益
所进行的诉讼。“如果充分考虑到当今法律制度中公共利益要求，那
么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。”传统的当事人
理论的突破，从理论上解决了检察机关参与民事公益诉讼的地位问题，
即检察机关对于侵害社会公共利益的案件，虽然其与案件无传统意义
上的直接的利害关系，但为了社会公共利益，仍可以以自己的名义提起
诉讼，成为案件的诉讼当事人。
(二)有国外范例
检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国，1806年的法国《民
事诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。
而法国现行《民事诉讼法》第421条规定，检察院得为主当事人进行诉
讼，或者为从当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察院代表公众；第
422条规定，在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼：第423
条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院
得为维护公共秩序进行诉讼。
《美国法典》第28卷第547条规定，检察官在涉及联邦利益等7种
民事案件诉讼中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有因违反反
托拉斯法而引起的争议提起诉讼。同时，美国的《环境保护法》、《防止
空气污染条例》、《防止水流污染条例》等法律中，均赋予检察机关作为
政府代表，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起或参加诉讼的权
利。前几年引起举世瞩目的美国司法部起诉微软公司案件，以及最近
发生的美国检察机关就炸薯条会致癌问题提出公诉案便是典型例证。
在英国，检察长作为公共利益的代表，在群体诉讼中可以代表政府
起诉或应诉。
日本于明治政府期间仿效法国建立起了检察制度，也规定了检察
机关作为公益代表人参与或者提起民事诉讼的权利。
总之，据有关资料显示，目前有美国、法国、英国、意大利、日本、德国、
俄罗斯、澳大利亚、波兰、南斯拉夫、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、阿
尔巴尼亚、瑞士、瑞典、比利时、希腊、芬兰、巴西、阿根廷、委内瑞拉、哥
斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、突尼斯、乌干达、韩国、朝鲜、蒙古、越南、
秘鲁等国家，都通过立法形式或判例确立了检察机关参与民事诉讼的
制度
(三)有历史渊源
我国检察机关提起民事诉讼的历史，可追溯至晚清政府的变法修
律运动。晚清政府引进西方检察制度，在所制定的《高等以下各级审
判厅试办章程》和《法院编制法》中，开始有中国检察机关提起民事诉
讼法的规定。到了中华民国政府时期，对检察官参与民事公益案案件更是
作出了较为详细的规定。
我国社会主义民事公益诉讼制度则产生于新民主主义革命时期。
1939年四月制定的《陕甘宁边区该等法院组织条例》和1941年的《晋
冀鲁豫边区高等法院组织条例》中，均有检察员作为“诉讼当事人或公
益代表人”参与民事诉讼的规定。
1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条
例》第3条第5项规定，检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之
民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之。
1951年9月颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条
例》第3条第6项和《中央人民政府地方各级人民检察署组织通则》第
2条第6项均规定，最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家
公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉
讼”。
1954年9月通过的《中华人民共和国检察院组织法》第4条更是
明确规定，检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起
诉讼或者参加诉讼。
由于全国上下掀起“反右斗争”，自1957年后，检察机关便不再参
与民事诉讼沽动。
1979年开始起草的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》前
6稿中都对检察机关提起民事诉讼作出过规定，其中第6稿规定的最
为完整，有15个条款。但1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试
行)》在定稿时删除了有关内容，仅保留了“人民检察院有权对人民法
院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定和“人民检察院对已
经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审
判监督程序提出抗诉”的规定。1991年颁布的《中华人民共和国民事
诉讼法》继承了试行法的精神，第14条规定：“人民检察院有权对民事
审判活动实行法律监督”，第185～188条仅规定检察机关可以抗诉的
方式对民事审判工作进行检察监督。2007年10月28日修改的新《中
华人民共和国民事诉讼法》保留了原第14、185～188条的内容，对原第
185、186条的修改则扩大了检察机关以抗诉方式对民事审判工作进行
检察监督的范围，并对法院接受抗诉后作出再审裁定的时限作出了明
确的规定。
(四)有司法实践
面对民事公益纠纷的挑战，我国检察机关充分利用现有的法律资
源，积极探索实践检察机关提起民事公益诉讼，不但为国家挽回了大量
的经济损失，而且为检察机关提起民事公益诉讼积累了宝贵的实践经
验，提供了实证研究的范例。例如，方城检察院请判违法合同无效案、
河津检察院追诉非法转让案、岳阳检察院追诉恶意拍卖案、中江检察院
请求判决合同无效案、连城检察院追诉非法所得案、阆中市检察院诉群
发骨粉厂环境污染案。
(五)符合宪法、人民检察院组织法、民法通则精神
虽然现行民事诉讼法没有赋予检察机关代表国家提起民事公益诉
讼的权利，但检察机关提起民事公益诉讼，是符合宪法、人民检察院组
织法、民法通则精神和依法治国方略的。
宪法第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保
护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者
破坏国家的和集体的财产”；第15条第3款规定：“国家依法禁止任何
组织或者个人扰乱社会经济秩序。”民法通则第5条规定，“公民、法人
的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”；第73条第
2款规定：“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄
抢、私分、截留、破坏。”与此同时，宪法和人民检察院组织法均规定，人
民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院依照法律规定独立行使
检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而人民检察院组织法
第4条还规定：“人民检察院通过行使检察权……维护社会秩序、生产
制度
(三)有历史渊源
我国检察机关提起民事诉讼的历史，可追溯至晚清政府的变法修
律运动。晚清政府引进西方检察制度，在所制定的《高等以下各级审
判厅试办章程》和《法院编制法》中，开始有中国检察机关提起民事诉
讼法的规定。到了中华民国政府时期，对检察官参与民事公益案案件更是
作出了较为详细的规定。
我国社会主义民事公益诉讼制度则产生于新民主主义革命时期。
1939年四月制定的《陕甘宁边区该等法院组织条例》和1941年的《晋
冀鲁豫边区高等法院组织条例》中，均有检察员作为“诉讼当事人或公
益代表人”参与民事诉讼的规定。
1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条
例》第3条第5项规定，检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之
民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之。
1951年9月颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条
例》第3条第6项和《中央人民政府地方各级人民检察署组织通则》第
2条第6项均规定，最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家
公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉
讼”。
1954年9月通过的《中华人民共和国检察院组织法》第4条更是
明确规定，检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起
诉讼或者参加诉讼。
由于全国上下掀起“反右斗争”，自1957年后，检察机关便不再参
与民事诉讼沽动。
1979年开始起草的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》前
6稿中都对检察机关提起民事诉讼作出过规定，其中第6稿规定的最
为完整，有15个条款。但1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试
行)》在定稿时删除了有关内容，仅保留了“人民检察院有权对人民法
院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定和“人民检察院对已
经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审
判监督程序提出抗诉”的规定。1991年颁布的《中华人民共和国民事
诉讼法》继承了试行法的精神，第14条规定：“人民检察院有权对民事
审判活动实行法律监督”，第185～188条仅规定检察机关可以抗诉的
方式对民事审判工作进行检察监督。2007年10月28日修改的新《中
华人民共和国民事诉讼法》保留了原第14、185～188条的内容，对原第
185、186条的修改则扩大了检察机关以抗诉方式对民事审判工作进行
检察监督的范围，并对法院接受抗诉后作出再审裁定的时限作出了明
确的规定。
(四)有司法实践
面对民事公益纠纷的挑战，我国检察机关充分利用现有的法律资
源，积极探索实践检察机关提起民事公益诉讼，不但为国家挽回了大量
的经济损失，而且为检察机关提起民事公益诉讼积累了宝贵的实践经
验，提供了实证研究的范例。例如，方城检察院请判违法合同无效案、
河津检察院追诉非法转让案、岳阳检察院追诉恶意拍卖案、中江检察院
请求判决合同无效案、连城检察院追诉非法所得案、阆中市检察院诉群
发骨粉厂环境污染案。
(五)符合宪法、人民检察院组织法、民法通则精神
虽然现行民事诉讼法没有赋予检察机关代表国家提起民事公益诉
讼的权利，但检察机关提起民事公益诉讼，是符合宪法、人民检察院组
织法、民法通则精神和依法治国方略的。
宪法第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保
护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者
破坏国家的和集体的财产”；第15条第3款规定：“国家依法禁止任何
组织或者个人扰乱社会经济秩序。”民法通则第5条规定，“公民、法人
的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”；第73条第
2款规定：“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄
抢、私分、截留、破坏。”与此同时，宪法和人民检察院组织法均规定，人
民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院依照法律规定独立行使
检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而人民检察院组织法
第4条还规定：“人民检察院通过行使检察权……维护社会秩序、生产
秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的
全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所以的合
法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利……”由此可见，
我国宪法赋予人民检察院的法律监督权是全面的，这在逻辑上也必然
要求人民检察院对涉及国家和社会公共利益的法律关系进行监督，要
履行这种职责就必须行使诉权，否则当涉及国家和社会公共利益遭受
侵害时，检察机关就无法监督法律的实施。因此，作为法律监督机关的
人民检察院提起民事公益诉讼完全符合宪法和其他法律的精神。
(六)顺应检察改革的方向
如上所述，《实施意见》明确指出，检察改革的主要任务就是
完善人民检察院对民事审判、行政诉讼活动实行法律监督的范围、措施
和程序，探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式；探索建立民
事、行政公诉制度和人民检察院参与民事、行政诉讼的制度。根据《实
施意见》，建立检察机关提起民事公益诉讼制度是检察改革的重要内
容和方向。全国检察机关在《实施意见》的指引下，正积极地检察机
关提起民事公益诉讼方面进行着有益的探索。
三、检察机关提起民事公益诉讼的制度构建
笔者以为，在构建检察机关提起民事公益诉讼制度中，应着重
以下几个方面的问题：
(一)具体法律依据
尽管检察机关提起民事公益诉讼完全符合宪法和其他法律的精
神，但在司法实践中尚无具体法律可依据。在我国现行民事诉讼法中，
没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利。因此，应当在有关
法律中，特别是在民事诉讼法中明确检察机关有权代表国家和社会公
共利益提起民事公益诉讼。比如，可以参照江伟、孙邦清撰写的《中华
人民共和国民事诉讼法》修改建议稿的规定，“机关、社会团体、企业事
业单位对损害国家、集体或者公众民事权益的行为，依据本法以及其他
法律规定，可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向法院起诉；检
察院、其他有权机关、公益团体、有利害关系的公民为维护公共环境卫
生、保护消费者权益等多数人的利益等公共利益，可以对侵害多数人利
益的人或单位提起禁止侵权的或者赔偿诉讼”，在民事诉讼法中对此
作出明确规定。
(二)起诉条件
检察机关提起民事公益诉讼是为维护国家和社会公共利益，与案
件没有直接利害关系，不应适用一般民事案件“原告是与本案有直接
利害关系的公民、法人和其他组织”的起诉条件。除此以外，检察机关
提起民事公益诉讼应具备以下两个条件：
第一，案件涉及国家和社会公共利益。所谓国家利益，包括国家的
经济、军事、外交等各方面的利益，其中经济利益的主要内容是对国有
资产的占有、使用、收益和处分。社会公共利益应解释为社会生活的基
础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯，其在法律上的
地位和作用，相当于大陆法系所谓公共秩序和善良风俗。
第二，无特定的主体提起或者虽有特定的主体但其拒不提起或不
宜由其提起诉讼。对那些利害关系人不知、不敢、不愿、不便或无力提
起诉讼的案件，检察机关可以通过告知、动员、协助等方式促使其提起
诉讼，而不是由自己来直接提起民事诉讼。
(三)检察机关提起民事公益诉讼的范围
世界各国立法一般都严格限制检察机关在民事诉讼中的公诉权，
从我国的国情出发，考虑到我国社会的实际需要和检察机关的工作能
力，检察机关提起民事公益诉讼的范围应严格限定于国家和社会公共
利益受严重损害的案件，主要有：国有资产流失案件、严重扰乱社会经
济秩序和市场规则的案件、环境污染案件、严重损害消费者利益案件、
垄断案件、涉及群体性利益的民事诉讼案件、重大的涉外民事诉讼纠纷
案件、其他需要检察机关提起民事诉讼的重大民事公益案件等。
(四)检察机关在民事公益诉讼中的法律地位
在已有的检察机关提起的民事公益诉讼案例中，对检察机关的称
谓有“原告”、“起诉机关”、“法律监督机关”等，凸显出司法实践中对
检察机关在民事公益诉讼中的法律地位认识的巨大差异，理论界对此
也有较大的争议。具体的观点有：
第一，当事人说。认为检察机关提起民事公益诉讼，其法律地位就
是“诉讼当事人”。它享有当事人的诉讼权利，承担当事人的诉讼义
证据、参加辩论、发表案件处理建议等。如果检察机关出于对国家或社
会公共利益的考虑需要终止诉讼，它有权终止诉讼。如美国的检察官
认为出于国家或社会利益的必要，可以自由行使裁量权终止某一诉讼
案件。在我国民事诉讼法的修改中可以增加“人民检察院提起的诉
讼，宣判前可以自行撤诉”的规定。
第三，上诉权。法国的检察官可以请求复核他作为主要当事人在
下级法院提起的诉讼，不论他在下级法院是否为联合当事人，但他有权
作为联合当事人参与在最高法院提起的复核等程序。尽管检察官不是
下级法院诉讼中的实际当事人，但在一些涉及强烈要求考虑公共利益
的案件里，如果诉讼当事人本人没有提出，检察官为了法律的利益可以
提出复核案件的诉讼请求。意大利、日本、英国都有类似规定。可见．
为保障诉讼的国家利益、公共利益，检察机关应该享有独立的上诉权。
第四，监督诉讼权。民事审判活动是否合法，检察机关有权监督，
并有权采取措施制止和纠正违法或妨碍诉讼的行为。在检察机关提起
的民事公益诉讼中，参加诉讼的检察人员有权查阅案件材料，进行调
查，对诉讼活动实行监督。
结语
国家利益、社会公共利益涉及不特定多数人，在遭受侵害后会造成
很大的社会影响，危及社会的和谐稳定。在我国，检察机关作为唯一的
法律监督机关，在提起民事公益诉讼维护国家和社会公共利益方面责
无旁贷。通过构建检察机关提起民事公益诉讼制度，加强对国家和社
会公共利益的保护，强化法律监督，维护公平正义，妥善解决一些影响
较大的民事纠纷，使检察机关更好地为构建社会主义和谐社会服务。
