弹劾启动权--《中国检察权研究：以宪政为视角的分析(法学新思维文丛)》
(一)弹劾制度的起源和理论基础
弹劾(Impeachment)是议会监督其他国家机关的一种重要方式，指的是议会控告违法失职的行政首脑、高级行政官员或高级司法官员等国家公职人员，并追究其法律责任的活动。现代意义上的弹劾制，起源于14世纪的英国，当时议会为了限制王权以加强自己的地位，便设立了弹劾制。1337年英国下议院对英王的御衣总管拉丁芮爵士、乃菲尔爵士等人提出控告，使其免职或受到监禁，在英国乃至世界宪政史上首开议会下院提出弹劾案，由议会上院审理，以达到监控、制约政府官员行为之目的的先河。1342年，英王爱德华三世在议会的压力下颁布敕令，宣布贵族院有权控告和审判国王的高级官吏。此后，根据英国的宪政理论和宪政传统逐步形成的由下院提出弹劾案，由上院审判弹劾案的弹劾制度，后来被许多国家所仿效和采用。 弹劾制作为西方宪政史上的一大亮点，其理论基础主要是代议制民主理论和权力制约理论。在代议制民主理论之下，多数西方国家在国家权力运行上奉行议会至上的原则，即“国家主权虽然属于人民，但是人民所享有的主权，只是政治意义上的，至于法律上的主权，则属于议会”。①由于议会处于国家权力的核心位置，并以监督其他国家机关为己任，因而作为监督权的外在表现之一的弹劾权随之诞生，成为议会立法权制约行政权的重要手段。 在美国，检察官还以另一种形式出现，即1978年国会通过《独立检察官法》，形成美国与世界任何国家不同的独立检察官制度。②虽然独立检察官制度在美国实践后遭到非议，被指责为滥权，而在1999年6月30日失效。但这一制度对于我们构建检察独立制度，具有很好的借鉴意义。应该指出的是，独立检察官制度与日常刑事诉讼中的检察官独立还有所区别。独立检察官制主要表现出以下几个特色：
一是独立检察官产生和管理的独特性。独立检察官的产生是司法部长根据需要向联邦上诉法院提出申请，由上诉法院任命独立检察官。而通常意义上的检察官则是由政府首脑任命或经选举产生。独立检察官只对司法部长负责。司法部长可以根据需要免除独立检察官的职务，且免职应有充分的理由，如身体或精神方面的障碍，或任何其他严重妨碍其履行职能的情形。但独立检察官如对免职不服，可申请司法审查。
二是调查对象范围的特定性。独立检察官只能对特定的个人或官员进行调查，这些人主要包括，总统、副总统、白宫高级官员、竞选委员会主席和财务主管、国会成员等，不仅调查对象局限于上述人员，而且调查的范围也是由联邦法院上诉法院确定。如果想扩大范围，需经司法部长请求联邦法院上诉委员会扩大独立检察官的管辖权；独立检察官也可请求司法部长或联邦法院上诉委员会扩大其管辖权。
三是独立检察官调查范围的法定性。独立检察官因特定对象特定事项调查的需要而产生。同时，也因特定的情形的出现而进行调查，其权力主要包括对调查过程中作伪证、妨碍、阻挠取证和胁迫作证等二类或三类轻罪或违法行为以外的违反联邦刑事法律的犯罪的管辖。①四是权力行使的不受限制。根据独立检察官法的规定，独立检察官在行使职权时只对司法部长负责(有时司法部长可能兼任联邦检察长)，享有充分的依法独立调查的权力，也正是独立检察官的权力过大才往往被指责为“滥权”。 由上述可知，美国的独立检察官制度尝试于高官职务犯罪的侦查或调查，从性质上还不完全属于刑事侦查权的范围。由于其调查程序很类同于监督弹劾性质，因此是一种司法监督权制度。一旦独立检察官的调查事项成立，将进入议会弹劾程序，即参议院审理程序。一旦判定总统有罪，除弹劾罢免总统职务外，还要作为一般平民而接受审判。可见独立检察官制度和平常我们理解的检察独立并不是同一概念，它可能引起的程序是议会弹劾程序，是监督权的范畴。因此，这可以给我们一种启示，司法弹劾的调查应由检察官行使。 无产阶级的革命导师也不否认弹劾罢免制度的积极作用。恩格斯要求无产阶级“所有的代表和官吏毫无例外的可以随时撤换”。他认为这是防止国家机关和国家公职人员由“社会公仆变为社会主人”的有效的监督措施。②列宁认为，实现罢免权是实现直接、彻底和立即见效的真正民主制的一项基本原则。他指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”他将这种罢免权称为适用于一切代表会议的真正民主制的“基本原则”。他说，实行选举人对代表的罢免权，是为了“使人民的代表真正服从人民”，“任何以此为理由而拒绝实行罢免权、阻挠行使罢免权以及限制罢免权的行为都是违反民主制的，是完全背离俄国已经开始的社会主义革命的基本原则和任务的”。①邓小平同志早在1980年8月中央政治局扩大会议上的讲话就曾深刻指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权，特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”②因此，实行弹劾制，是保持政务类公务员廉洁奉公忠于人民的重要保证。
(二)现行人大罢免制度存在缺陷
我国现行宪法没有规定弹劾制度，人大的人事监督权主要体现在人大的罢免权、撤职权中。设置罢免权基于人大行使选举权和任命权的内在需要。作为民意机关，各级人大具有选举和任命国家机关领导人员和主要责任人员的权力，当然也有权力在这些人不能胜任或超越职权的时候依法罢免他们。《宪法》第63条规定了全国人大的罢免权。“全国人民代表大会有权罢免下列人员：(一)中华人民共和国主席、副主席；(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；(四)最高人民法院院长；(五)最高人民检察院检察长。”第10l条规定了地方各级人大的罢免权：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。” 在实践中，受多种因素的影响，人民代表大会依据宪法行使罢免权的职权未能得到充分发挥。以全国人民代表大会的罢免程序为例，对中央国家机关领导人员的罢免议案须由三个以上代表团或l／10以上代表在全国人大会议期间向大会主席团提交，经主席团审查之后交全体会议审议并表决，全体代表的过半数通过后方可罢免其职务。这种罢免制度虽然在防止监督权的扩张方面无可厚非，但在实践中却事与愿违，造成了罢免程序难以启动的局面。因为即使少数体察民情的代表提出了罢免动议，由于提案程序的严格要求，也往往因难以集合法定的提案人数而告失败。行为意志和权力意志的脱节以及特殊的程序规则导致了在具体操作过程中，各级人大几乎从不真正自觉地发动罢免程序，而通常等到司法机关对某违法的国家工作人员提起追诉或作出裁判之后才慎重推出，参与罢免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表决。产生于权力机关内在要求的罢免权实质上处于虚置的状态，罢免权的虚置造成了人大应当行使的权力不能有效行使，从而降低了人们对人大监督作用的期望，影响到人大监督权能和其他工作职能的行使。①这给人民造成一种错觉：人大及其常委会的人事监督不过是装饰品、走过场，使人民不能摆脱对人大“橡皮图章”的印象，也严重影响了人大作为最高国家权力机关的权威。
(三)赋予检察机关向人大的弹劾启动权，建立中国的弹劾罢免制度
我国有必要借鉴现代西方的弹劾制，结合我国社会主义初级阶段实际，尽快在各级人民代表大会中建立起中国特色的弹劾罢免制度，作为对人大罢免制度的一种补充。同时，应当赋予检察机关向人大的弹劾建议权，对于人民代表大会选举、任命的行政机关、审判机关高级官员严重渎职的行为，检察机关有向同级人大的罢免建议权，以引发人大行使弹劾权，以此作为对被监督机关和人员进行监督的最高和最终的方式。 对高级官员违法失职行为的控告必然涉及重大复杂的案情，需要经过调查取证、听取申辩、审查评议等一系列程序方可作出判断，从保证弹劾议案的质量来看，必须由专门机关进行调查取证。检察机关作为专门的法律监督机关，由其行使弹劾建议权可以说最为合适。 建立弹劾基础上的罢免比人大现行的罢免程序更具可操作性。在弹劾程序中，受理弹劾案的常设机关和日常性工作机制保证了监督机关能够依据正当程序作出令人信服的结论。此外，弹劾程序取消了过分严格的提案要求，放宽了对行为主体的资格限制，从而使罢免官员的程序更具可操作性。再次，弹劾程序完善了对行政官员的监督方式。对于那些违法失职行为尚不构成犯罪，通过刑事司法程序难以追究的官员，由检察机关向人大提起弹劾建议，由人大审查后给予免职的惩罚，可以改变现行司法机关依职权无法解决的官员重大失职时的制裁问题。因此，建立由检察机关向人大提起弹劾建议，由人大进行弹劾审查的弹劾罢免制度，对于落实宪法赋予人大的人事监督职权，具有重大的现实意义。
摘自：李征著《中国检察权研究：以宪政为视角的分析(法学新思维文丛)》
