一、台风“圣帕”之基本概况 2007年第9号热带风暴“圣帕”①于8月14日凌晨在 西太平洋东部洋面生成，14日上午加强为台风，15日下 午加强为超强台风。18日清晨在台湾东部地区登陆，19 日2时在福建惠安登陆。接着袭击了广东、浙江、江西和 湖南等地。8月20日， “圣帕”减弱为热带风暴。台风 “圣帕”属于超强台风，给我国造成了严重损失。截至8 月22日17时，9号台风“圣帕”已造成福建、浙江、江 西、湖南、广东5省811．7万人受灾，因灾死亡39人，失 踪8人，紧急转移安置176．4万人；农作物受灾面积 507．9万亩，其中绝收54．6万亩；倒塌房屋2．3万间；因 灾直接经济损失67．1亿元②。
二、台风“圣帕”应对过程之评析 在我国应对台风所引发的灾害--主要是洪水与地质灾害--的法律规范与应急预案有《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》以及各个地方政府根据国家法律和应急预案所制定的防台与抗台方面的应急预案。如《国家自然灾害救助应急预案》第1条第3款规定：“凡在我国发生的水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发公共事件达到启动条件的，适用于本预案”。又如《国家防汛抗旱应急预案》第1条第3款规定：“本预案适用于全国范围内突发性水旱灾害的预防和应急处置。突发性水旱灾害包括：江河洪水、渍涝灾害、山洪灾害(指由降雨引发的山洪、泥石流、滑坡灾害)、台风暴潮灾害、干旱灾害、供水危机以及由洪水、风暴潮、地震、恐怖活动等引发的水库垮坝、堤防决口、水闸倒塌供水水质被侵害等次生衍生灾害”。台风“圣帕”于2007年8月14日生成，到8月20日在我国境内减弱为热带风暴，先后经过了我国台湾、福建、广东、浙江、江西和湖南等省。在“圣帕”移动过程中，从中央到地方政府根据相关的法律和应急预案等进行了预警和监测、应急响应、积极应对以及恢复与重建这样一个过程。以下我们主要从主体的角度并结合“圣帕”的发展周期来分析我们政府的响应和应对过程。
(一)中央政府及部门
l·交通部发布预警警报①。8月16日，当台风“圣帕”逼近台湾海峡时，交通部突发公共事件应急领导小组办公室发出。极端天气预警警报”。该“警报”指出，“圣帕”目前正以每小时10公里至15公里的速度向偏西北方向移动，其强度继续加强，未来将对福建、广东、浙江乃至广西、海南等地的沿海地区水路和公路运输、生产、作业造成影响。交通部要求受“圣帕，，影响的有关地区交通部门、海上搜救中心、海事、救捞系统密切关注其发展动向，按照“早准备，早检查，早安排，早落实’’的防抗原则，提早做好防抗准备，做到“宁可防而不来，不可来而不防”。要通过海岸电台把有关“圣帕”台风的信息不断地播发出去，让所有在“圣帕”影响海域航行的船舶尽早回港避风；要让受“圣帕”影响的港口做好防抗准备；要让在海上作业的工程船舶、无动力船舶等尽早抛锚避风；对受“圣帕’’影响海域中的客轮、渡船、危险品船及油轮重点防范，应停航的尽早停航。8月16日下午，福建、浙江、广东海事局负责人通过视频向交通部应急办汇报了防抗“圣帕”的具体措施。
2·慰问、询问灾情与做出防抗指示。8月17日，温家宝总理、回良玉副总理对福建等省防御超强台风“圣帕’’分别作出重要批示②。8月19日，胡锦涛总书记致电福建省委书记卢某某，询问台风“圣帕”登陆后在福建造成的灾情。胡锦涛说，我出访在外，十分关注九号台风的动向，十分惦记受台风影响的福建广大民众。在听取了卢某某简要的工作汇报后，胡锦涛充分肯定了这一段时间福建省委、省政府所做的防灾抗灾工作，并请卢某某转达他对福建全省干部民众、驻闽部队和武警官兵的亲切慰问。胡锦涛指出，未来几天福建一带可能还会有强降雨，要继续保持高度警惕，做好各项应对工作，对发生灾情的地方，要迅速组织力量抢险救灾，千方百计确保民众的生命安全，对受灾民众要做好安置工作，切实帮助他们解决遇到的困难①。 8月19日，中共中央政治局委员、国务院副总理回良给浙江省委书记打电话询问情况，充分肯定浙江防御台风“圣帕”所做的工作，对下一步的防台救灾工作作出重要指示。回良玉要求，首先要高度重视次生灾害的发生，特别是注意水库的保安问题，因为浙江是一个山区比较多的地方，要防止发生泥石流、滑坡灾害；二是要切实做好被转移群众的安置，做好有关社会稳定工作；三是转达中共中央、国务院对在龙卷风中遇难人员的家属和受伤人员的亲切慰问，并切实做好救灾工作②。 8月21日，国务院副总理、国家防总总指挥回良玉对湖南省炎陵县400多人被洪水围困、洮水水库施工围堰出现险情作了重要批示：务必迅速解救被困群众，高度重视水库保安和地质灾害
的防御工作①。
3．启动救灾应急响应预案②。8月22日16时30分，国家减灾委、民政部将针对湖南省的国家四级救灾应急响应提升到三级，由民政部党组成员李某某率领民政部、水利部、农业部、卫生部等部门有关人员组成的国务院工作组赶赴灾区，查看灾情，慰问灾民，指导地方开展抗灾救灾工作；针对江西灾情，国家减灾委、民政部紧急启动国家四级救灾应急响应预案，并派出工作组赶赴灾区。
(二)地方政府与部门
1．福建省。截至20日18时，台风“圣帕”已经给福建省造成直接经济损失19．8亿元，9人死亡和11人失踪。福建省应对“圣帕”的主要措施是：
(1)发布台风预警③。17日10时许，福建省气象台发布了 台风蓝色预警信号。随着强台风“圣帕”的步步逼近，福建省气 象台于18日11时50分将橙色台风预警信号升级为红色④台风预 警信号。
(2)部署防御工作⑤。福建省委、省政府高度重视防御台风“圣帕”的工作。16日晚上和17日晚上，福建省防汛抗旱指挥部连续两天召开紧急电视电话会议，分析通报“圣帕”的发展趋势及可能对福建省造成的严重危害，全面部署防御工作。省委书记卢某某、省长黄某某要求各地各部门要防止麻痹思想，克服侥幸心理，扎实做好防抗超强台风的各项应急应对工作；密切关注动向，高度重视，按预案要求做好准备。各地要超前部署，超常规部署。按照预案要求，首先做好转移渔船渔排上的人员，以及转移危房、低洼地带、江河水边、地质灾害隐患点、江海堤防保护区内的群众；各地党委、政府和防汛部门要深入基层，把握时机、科学组织转移；市、县、乡、村各级干部要始终在岗在位，坚守防灾抗灾第一线。福建省防汛抗旱指挥部则提出5方面的措施要求④： 第一，实现省、市、县三级联动，加大台风预报密度，及时预报灾害性天气、沿海潮位、江河水位等，适时调度水库。市、县气象部门要分别提前4小时、2小时预报本区域内的灾害性天气。 第二，确保海上防强台风安全。渔排上的所有人员要在17日晚上6点前全部撤离上岸，确保不漏一人。同时严防人员私自回流。 第三，确保陆上防强台风安全。建设、电力、通信等部门要提前做好高空作业设施的防风安全工作，对高层建筑上的广告牌，在建工地的塔吊、支架等悬挂物要采取措施，及时加固或拆除。对城区的电力、通讯、供水、供气、排涝设施要加强检查，保障正常运转，必要时采取限电应对；台风期间要停止举办各种学习班，停止暑假学生外出集体活动；交通部门要加强交通管理，必要的时候要实行交通管制，关闭高速公路及危险路段。国土资源部门要加强地质灾害的预测预报，及时发布信息，做好防御工作；旅游部门要加强旅游区的防风防灾工作，在台风来临之前适时关闭旅游景点，及时疏散旅游人员，保证旅客安全；农业、渔业部门要及时组织群众抢收成熟的农产品，抢护可能受损的农作物；城市社区要提醒社区居民加强自我防护，减少外出，及时转移阳台花盆、杂物等，避免坠落伤人。台风登陆地区要适时宣布进入紧急防汛期，关闭商店、超市、娱乐场所等公共设。施，减少人员外出，关键时候，将实行街上行人管制，停止除了抢险救灾之外的一切公共活动。对于有可能造成的停电停水，必须先做好饮水储备。 第四，确保工程安全。认真做好海岸工程的防风工作，经贸、交通、建设等部门对滨海一线所有在建的港口、码头、围垦工程要全部停止施工，组织人员进行必要的加固和抢护；加强江海堤防、水闸和水库的巡查、抢护和加固。 第五，做好抢险救灾的充分准备。各地要加强抢险救灾队伍的组织和物质、器材的准备。各级各有关部门特别是电力、通讯、供水、供气、排涝设施要及时集结抢修队伍，一旦出现险情，迅速组织抢修。各地驻军、武警、边防、消防部队要随时与防汛部门沟通联系，集结抢险队伍，一旦出现险情，迅速展开抢险救灾。民政、卫生部门要做好转移人员的生活保障工作，确保转移人员有住所、有饭吃、有干净水喝、有病能得到及时救治。
到17日，福建省各项防抗台风工作正在有序进行，地方各级防汛指挥长均已到位：教育部门加强对学校的安全检查，停办各种补习班；交通部门启动防台预案，全面启动值班制度，实现通信网络畅通、信息网络畅通、指挥网络畅通。港口、码头、公路做好防台各项准备。防台救灾设备、器材、物资、人员调集完毕，准备充分。抢险救灾物资的运输保障工作准备完毕。福州电监办面对超强台风，严阵以待，部署落实各项措施，对福建省电力公司和沿海各大火力发电厂防台部署进行跟踪，收集各单位预案启动情况。福建省电力公司派出工作组赶赴厦门、漳州等地进行检查指导，并积极做好抢修物资的准备工作。福建全省沿海各大火力发电厂启动防台防汛预案，进行专门部署，对厂房设备进行全面的检查，落实值班抢修人员，备好防台防汛物资，取消双休日，全厂值班①；建设厅则在原定预案的基础上加大工作力度，超常规运作：一是对已排查出来的危房采取措施，特别是动员组织沿海地区人群聚集的校舍、集体宿舍和低洼地段的危房居住人员疏散撤离；二是加强防涝排涝关键部位巡查，对排水泵站、排水井和排水管道等设施明确责任，落实到人；三是在下沉式立交、人行过街地道等处做好安全警示、封闭工作，特别是对低洼地带的地下室、地下商场及时封闭，撤离群众，避免造成人员伤亡②；福建省假日办则要求各成员单位在所管辖的景区、景点、
酒店等旅游和下榻场所的危险地段设立警示牌；对各景区、景点、酒店的游客进行疏导和妥善安置，特别对散客、自驾车游客做好防抗台风的宣传工作，及时疏散；同时，及时组织存在危险隐患的景区、景点、酒店的工作人员进行疏散撤离工作，确保自身安全①。
(3)发出防御强台风第l号指令②。福建省防汛抗旱指挥部于18日上午10时发出第1号指令。该指令要求：港内船只要进一步采取加固措施；天然避风港内的船只应立即向港内港汊等安全处转移；闽江口至崇武一带沿海，18日18时之前，150马力以下船只上的所有人员应全部撤离上岸。根据福建省防汛抗旱办公室统计，截至17日23时30分，福建全省50402艘出海渔船已全部进港避风，其中60马力以上渔船10，133艘，已经安全转移海上作业人员29．82万人。
(4)发出防御强台风第3号指令⑧。8月18日下午，福建省防汛抗旱指挥部发出3号防御台风“圣帕”指令，要求各地、各部门加快人员转移速度，原定18时前应全部转移的长乐外文武围垦保护区内的所有人员、莆田南日岛海堤、福州琅岐岛海堤、连江百胜海堤、莆田秀屿赤岐海堤保护区内低洼地带的人员，以及全省临海的危房(含简易工棚、建筑工地)内人员、沿海造船厂等企业及各类建设工地人员均要比原定时间提前转移。
(5)发送预警短信①。为让广大群众在第一时间了解超强台风“圣帕，，的动向，配合各地防灾抗灾，从17日开始，福建省气象台先后十余次制作台风预警公益短信，及时向全省手机和小灵通用户发送。据不完全统计，截至18日8时，已经发送防超强台风“圣帕”公益短信1，023．8万条。
(6)发出严防圣帕带来暴雨洪水泥石流的第4号指令②。由于台风tt圣帕’’挟强风劲雨登陆福建，福建省防汛指挥部于19日9时40分发出第4号防台指令，要求全省上下不可掉以轻心，不可思想麻痹，不可松懈，进一步做好防御暴雨洪水工作。指令提出四项要求：一是各地驻乡进村干部不能撤，地质灾害点和易滑坡地带等危险点的监测人员不能撤，堤坝水库巡查人员不能撤。二是各地在加强对地质灾害点、低洼地带、河边、山边危房等危险区域的监测巡查过程中，对有危险的人员要继续组织转移。三是加强水库的优化调度和巡查，对有险情的水库和堤防工程组织力量抓紧排除。四是对已转移的群众，各地要做好安置工作，没有经过鉴定的房屋不准回住，以确保群众人身安全。
(7)采取应急措施，确保所有台轮安全避风③。受超强台风“圣帕”的影响，18艘在台湾海峡作业的渔船和进行小额贸易的台轮从17日下午开始，陆续涌进福建省漳州市东山港台轮码头避风。这是东山港台轮码头有史以来停靠轮船最多的一次。由于港池较小，平时最多同时停靠3艘船作业。按照惯例，为了防止碰撞，在大风环境中船必须离港，不能停靠码头，但周边又无安全锚地。18艘台轮难住了港务工作人员。东山县政府获悉后，立即召集港务、边防、海洋与渔业局、台轮船长、东发公司等进行协商，最后研究出一套应急方案，调集大量的大型泡沫垫把整个码头和船体都包起来，18艘船紧紧靠在一起，前后用缆绳加固，每条船增加2个锚锭。港务和边防派人24小时监护，确保所有台轮安全避风，并为73名台轮船员安排了食宿。
(8)做好安置100万人次左右转移群众的物质保障准备。8月21日上午，在福建省人民政府新闻办公室举行的新闻发布会上，福建省民政厅新闻发言人、救灾救济处处长温某某介绍，在防御“圣帕”过程中，福建省充分准备，民政部门做好了100万人次左右转移群众的安置准备。在救灾资金预备上，福建全省各级政府用于民政应急资金达到1．2亿元，其中省级预备金和可用于救灾资金达5，000万元。在居住方面，福建省各地部署救灾帐篷3．5万顶，可以临时安置转移群众50万人，各地中小学校舍、公共用房等避难场所也可以临时安置群众50万人。在饮食方面，福建省民政系统与厂家、商家协议保障大米2，500吨，联系方便面5万箱、饼干3万箱，可保证由政府保障的50万人次受灾群众的三天维持量；与厂家协议供货矿泉水10万箱。在被服方面，全省民政系统准备了各类衣物10万件，救灾棉被12万床。
(9)灾后重建①。8月23日，“圣帕”台风离开福建。福建省各地正加紧灾后重建，向灾民理赔及发放政府补助工作。福建省是全国首个为农村农房投保的省份，所有的参保费用均由政府出资，不让农民投入一分钱。2006年省政府出资3，500万元，为全省663万户农村住户实行住房保险，保险额度达到335亿元。“圣帕”台风共造成福建全省67个县(市、区)222．72万人受灾，死亡18人，失踪5人，房屋倒塌7，300间。根据自然灾害造成的损失情况，福建省每问民房倒塌的赔偿额度为600元，每户最高赔偿额度为5，000元。与此同时，福建省还将对受灾群众给予政府政策性补助。按此标准，每户倒房农民将根据受灾程度的不同，获得l万元左右的补助金。另外，福建省农业、林业等部门还将对受灾农民的农作物、树木和渔业养殖等损失进行补助。
其它个各省的应对措施略
摘自：戚建刚 杨小敏《从灾难中学习:突发事件应对案例评析》
