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  • 破解土地使用期限届满处理难题的思路选择

    张庆华 已阅8777次

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    可以说,土地使用期限届满后土地使用权及地上物如何处置,一直是令立法者头痛不已的难题。人们的希望全部寄托在《物权法》的制定上,然而《物权法》的规定看来仍不能让人满意。笔者认为,我们在立法时的思路选择可能有问题,并对如下问题可能欠缺考虑: (1)当初《暂行条例》对不同用途的土地所规定的最高使用期限的依据是什么?比如,为什么住宅用地的最高期限是70年而不是50年或100年7汶一如此明确的量化标准是如何计算出来的?有何科学依据或法理依据?据说当初借鉴参考了香港的有关规定,可是中国大陆的土地制度和香港的土地制度有可比性吗?如果这一期限的规定本身就缺乏合理依据,那么很可能这一规定本身就是错误的。就错误的问题怎么可能找出正确的答案和解决办法呢? (2)当初立法者规定土地使用权的最高期限,其主要考虑的就是我国土地所有权不能买卖,能进行买卖和交易的只能是使用权,而土地使用权的交易是在所有权人保留所有权的前提下进行的,因此这种交易具有明显的租赁性质。既然土地使用权的出让具有租赁性质,当然土地使用权作为出租物就不能没有使用期限。 但是,如果强调土地使用权的租赁性质,则租赁期满后所有人收回租赁物及租赁物上的附着物而无需补偿就是天经地义的。为什么我们还要考虑土地使用权收回后的补偿问题呢?笔者认为,我们之所以要在收回土地使用权时给受让人以补偿,是因为土地使用权的出让在本质上是一种物权交易。虽然交易的客体是物的使用权,但在我国实行所有权和使用权分离的制度之下,使用权的出让已经具有独立性,因此这种交易行为设立的是一种物权关系而非债权关系。也正因为如此,土地出让金必须一次性或短时间内分次交清,即使是最长的使用期限为70年的住宅用地使用权出让合同,出让金的交纳也是如此,而不像租赁关系那样通常按年度交纳。由此我们可以看出,立法者以土地使用权出让的租赁性质为支撑,实际建立的却是一种物权关系,而在物权关系中又融入了债权的内容和表达方式,这可能正是我们在土地使用权期限届满时,对于是选择物权化的处理方式还是选择债权化的处理方式感到左右为难的真正原因。 (3)对于土地使用权期限届满后的处理,没有考虑对以出让和划拨两种不同方式取得土地使用权的产权人公平对待问题,因此有可能造成房屋产权领域的严重不公平。
    我们知道,国有土地的供应主要采用无偿(低偿)划拨和有偿出让两种方式,前者没有使用期限的限制。虽然从理论上说,以无偿方式取得的国有土地使用权,国家可以随时收回,但收回的前提必须是因为公共利益需要,而且在收回时必须给予土地使用人和房屋产权人以补偿安置。同时,补偿安置的原则之一就是,其新的安置用房或货币补偿款所能购置的房屋的建设标准至少不低于被拆除的房屋。因此,划拨土地使用权的无期限性不仅在事实上成为一种永久使用权(收回的同时还必须给使用人新的土地),而且地上房屋也具有永久产权,即使拆除也可以获得充分补偿。我国实行住房制度改革以后,人们通过“公房出售”方式购买的房屋或者经济适用住房,其占用范围的土地基本上都是划拨土地。此外,在实行住房制度改革以前就早已大量存在的城市私房,其占用的土地也均无使用期限的限制。如果对其进行拆迁,即使这些房屋已经使用了几十年、上百年,破败不堪,残值所剩无几,也必须给予充分的安置补偿。以上房屋产权人,无论其房屋是住宅还是非住宅,其被收回土地使用权和拆除房屋后不仅都能获得高于原房屋建设标准的安置补偿,而且根本无需再交纳土地使用权出让金。可是采用有偿出让方式取得土地使用权的房屋产权人!不仅土地使用权有期限的限制。而且期满后要么被无偿收回,要么需补交出让金,要么只能获得相当于房屋残值的补偿。而对于能否续期、续期多久、交多少费用等问题,房屋的产权人基本没有发言权。可是我们知道,以出让方式取得土地使用权,建成房屋并对外出售,其房价中所包含的土地成本大都在40%以上。为什么为土地支付了巨额对价的房屋产权人,对土地所享受的权益却比以无偿(低偿)方式取得土地的房屋产权人要少,其土地被收回所享受的待遇要低得多呢?这种制度设计对以不同方式取得土地的房屋产权人采取不同对待的合理性是什么?用不了多久,成千上万以出让方式取得土地使用权的房屋产权人就会面临土地使用期限届满的问题,到时候国家真的可以无偿并且强制性地收回土地而无需对产权人给予安置补偿或者让产权周再次交纳巨额土地出让金才能允许其继续使用土地吗?如果答案是肯定的镯为什么对划拨土地的产权人不能采取同样的对待呢?也许有人会说划拨用地的使用目的是公益性质,而出让用地是经营用地,两者用途不同。但我们钮道,在划拨土地上建经营性项目的情形在全国并非个别现象,而出让土地上的建设项目也并非全都毫无公益性。
    综上所述,我们可以看出,对于土地使用期限届满后的处理问题,在现有的土地制度框架之下,我们确实难以设计一种既可以平衡各方面利益关系,又有充分法理基础、周密可行的解决办法。这不是学者和立法专家的无能,《物权法》仅仅做了有限的立法变化而将大部分问题继续搁置,也实属无奈。因为问题是由我国独特的土地使用制度决定的,因制度本身先天缺陷而产生的问题,有时无论怎样努力也是难以解决的。
    因此,笔者认为,应当首先修改和完善我们现有的土地使用制度。既然土地使用权最高期限的规定本身就未加充分论证,缺乏合理性,那么就应当首先对此加以修改。规定土地使用权最高期限的是国务院颁布的行政法规,对此加以修改可能比立法性修改程序要相对简单一些。在对使用期限究竟规定多长才更加合理一时不能作出准确论证的情况下,笔者建议可参考土地承包经营权延包的方法,由国家根据土地的不同用途统一规定一个续期期限,除根据公共利益需要收回土地外,一律自动延长若干年限。其次,土地期限自动延长后,使用者无需再一次性交纳巨额土地出让金,可考虑参照征收房产税的办法,由土地使用者按年交纳土地使用税。这一税种同样只适用于经营性用房,对居住用房则不予征收。这种有所区别并且较轻的赋税,不会增加产权人太重的负担,即使其无力负担,也可以通过出租、转让等方式转移负担。最后,无论是提前收回还是期限届满后收回土地使用权,国家必须给使用人以充分的补偿和安置,而且安置补偿的标准不应低于土地使用权收回前的房屋使用标准。同时,使用权收回时地上房屋等不动产的归属不能依照约定处理。因为在当今政府垄断土地的一级出让市场的情况下,土地出让合同中的许多约定并不是平等协商的结果。为了获得土地,受让人除了全盘接受出让人的合同条件外几乎没有其他选择。如果按照土地出让合同中的约定确定房屋的归属,那么其几乎都要归出让方——政府所有。如此简单处理不仅有失公平,而且会引发新的社会问题。到时候政府真可以依据当初的一纸出让合同约定,强迁土地使用人而不用对其进行安置和补偿吗?何况关于期限届满地上物归属的约定均是土地使用权受让方——开发商与政府土地管理部门签订的,而地上房屋建成后是由众多独立的小业主取得房屋产权。开发商当然知道自己不是未来建成房屋后的产权人,因此作出土地期限届满将房屋无偿交还出让人的承诺,这对他来说没什么影响。可是他们的承诺能够自动转化为今后购房小业主的义务吗?因此,《物权法》关于非住宅建设用地使用期限届满,地上房屋归属依约定处理的规定仍不尽合理,因为强调“依照约定”等于直接宣布归政府所有。故关于土地使用期限届满地上房屋的归属在目前情况下不能依“约定”,而只能法定。由于现在法定的结果也是归政府,因此毫无疑问,这样的规定应当予以修改。其实归政府所有也不是不可以,但政府有义务给原使用人以合理的安置和补偿。
    摘自:张庆华著《土地物权疑难法律问题解析(建筑房地产法实务指导丛书)》

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