走出困境之路
一一敏感案件受理问题的实证分析与思考
陕西省西安市中级人民法院 刘天运 刘 群
序 言
在民事、行政诉讼中，人民法院对起诉的案件存在着一个审查并决定是否受理的程
序，就是通常讲的立案受理。其功能就是通过审查程序，将合格的纠纷纳入司法解决的范
围①，是人民法院一项重要的职责。案件的受理是人民法院行使审判权的前提，是整个法
院审判活动的启动阀，正所谓“没有立案就没有审判”。同时，案件能否被法院受理也反
映了法律对当事人诉权保护的程度，体现了司法对社会矛盾介入的深度。在司法实践中常
常遇到一些具有很强的政治性、政策性、社会性、群体性的案件，我们称之为敏感案件。
这些案件是否能纳入司法解决的范畴，由于法律界定不清或难以界定而成为当前法院立案
工作的难点问题。正确行使立案审查权，规范敏感案件的受理，不仅对法院立案工作，而
且对整个审判工作也会产生重要的影响。最高院领导多次强调要加强对敏感案件的研究、
解决，对那些敏感性很强的案件的立案受理要十分慎重，以免造成工作被动甚至严重的后
果。②本文拟从审判实务人手，深刻分析敏感案件的法律内涵和成因，思考当前司法审查
面临的困境，反思立案审查制度存在的缺陷，总结审判经验，提出自己对完善我国立案审
查制度，妥善解决敏感案件的受理问题的构想，从而为树立司法权威，更好的发挥司法在
构建和谐社会的保障作用尽绵薄之力。
一、敏感案件的法律界定及表现类型
何为敏感案件?不管是立法、司法尚未对其作出一个严格的法律界定，也未以案件的
敏感度作为划分案件类型的一个标准。敏感本是指人们在心理上、生理上感觉敏锐，对外
界事物反映很快③，较一般案件而言，敏感案件的处理结果，会在法院和社会之间产生迅
速、强烈的反应。笔者粗浅认为所谓的敏感案件是指具有群体性、政治性、社会性的特
点；当事人双方利益冲突激烈，而法律界定不清或难以界定；案件处理对社会生活有较大
冲击，社会敏感度高，而备受公众瞩目；案件处理的结果关系到社会管理秩序、经济秩序
的稳定和良性发展，而司法由于其自身功能的限制难以控制、解决或承担的纠纷。
会公众对案件的公正处理关注度强。当对案件的处理结果感到满意时则对法院予以高度的
肯定；当案件的处理结果未能达到自身的期望值时，不去考虑案件能否受理纳入司法的范
畴，司法解决的程度是否受限，法律规定如何，则表现为情绪异常激化，动辄数人、甚至置
上百人冲击或涌堵法院、有的则上访不止，有的还以自杀、白残……等方式给法院施加压
力；社会公众、媒体也表现出极大的兴趣，从各自的角度进行评价或赞同或指责：从法院
角度看，这些外在因素使法院对案件受理、审判、执行表现出高度的敏感。对案件处理的置
法律效果和社会效果统一度更注重，甚至提到政治的高度来要求，处理起来慎之又慎。中；曰
立性是司法的特性，公正审理每一案件的是法院的职责所在，所以案件处理得当。过度表
立法、法律研究滞后性矛盾日益显现。社会呼唤司法担负起解决社会矛盾的职责，而立法
如不能给予足够的回应，也使司法难有作为。
’ 所以，我们在探究敏感案件受理问题时，必先对我国现有的立案审查制度予以稽考和
反思。立案审查制度，是指人民法院对起诉到法院的案件(主要指民事、行政案件)依
照法律及有关司法解释的规定进行审查、决定是否受理的制度，是诉讼制度中的一个重要
方面．①其中涉及到审查的原则、审查的标准、审查的工作机制、组织形式等方面的内
容。目前关于民事、行政案件立案受理的法律依据为《民诉法》108条、《行政诉讼法》
第41条及(最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第8条的规定。法院在受
理时基本审查以下内容：(1)起诉人应当具备法律规定的主体资格；(2)应当有明确的
被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受理案件的范围和受诉人
民法院管辖。除此之外，法律或司法解释对立案审查的标准问题，并未作出相应的规定。
通过考量这些规定便不难发现，这些对法院如何审查、受理起诉的规定过于原则和宽泛、
缺乏操作性，而且没有对上述敏感案件的受理问题、审查的工作运行机制、组织形式等方
面做出相应的规定。立法的简陋是造成司法实践中对于案件的受理原则、标准掌握不一的
重要原因。常常表现为不应受理的案件却予以受理，法院难以判决、执行，不仅没有起到
权利保护的作用，适得其反影响司法的权威；该受理的却被拒之门外，限制了诉权行使，
同时将大量矛盾推向社会而使权利救济无门，成为社会生活的不稳定因素；对于同类型的
案件有的法院受理，有的法院不予受理，影响了司法的统一性。
对于案件立案受理的原则和标准，学术界和审判实务部门历来有着不同的态度。实务
部门多主张严格审查，认为在审查受理时除了对诉讼的基本要件(诉状、诉讼费、管辖
与主管)审查外，还要对原、被告的主体资格是否适格、起诉证据的形式和实质内容，
法律关系的现实存在性、正当性、诉的利益进行审查。在学界则多数赞成形式审查或采取
登记立案，他们认为诉权和诉请是两回事，当事人起诉目的是否实现，是实体审理应解决
的问题，立案阶段不应考虑，即使在立案受理后存在问题，法院审理后可以驳回起诉，所
以除再审立案外，对原告之起诉只进行形式审查后予以进行登记，无需对当事人诉讼的资
格、证据以及他们之间的法律关系进行审查。持严格审查观点的人，是从审判权的有限性
和有效性原则出发②，他们认为通过严格审查过滤了部分案件，提高了案件受理的准确
度，便利了审判，使法院的精力投入到能够通过审判解决的纠纷当中去，节省了审判资
源。持登记说的人是从法律的理想主义出发，他们认为法院的职能就是解决纠纷，所以只
要有纠纷法院就应该予以受理并作出裁判，正所谓“法官不得以法律无规定为由拒绝裁
判”。司法救济作为最终救济手段，必当肩负起维护社会正义，保护公民的各项权利的重
任，所以任何一件权利的请求，必为法院所受理，并予以平等的保护。由于立法上的缺
陷，学界的认识难以统一，司法何去何从，是形成当前困境的重要原因。
(二)社会对司法的需求过度与司法解决纠纷的能力受限，“供需”严重
不平衡
当前我国社会保障机制、救济方式、渠道和能力上存在着严重的不足，社会事前主动监
督机制的缺失，使一些本不该发生或应由社会其他部门解决的矛盾，未能有效解决。由于这
些社会矛盾不能得到及时有效的处理，等至矛盾激化，人们只得对司法救济寄予过高的希
望。社会对司法的无度需求与司法资源、能力的有限性的矛盾日益突出。①大量纠纷涌向
法院，而司法由于资源有限、司法体制、运行机制尚不完善、决定了其解决纠纷的能力必然受
到限制。这种“供需”的严重不平衡使法院常常处于社会矛盾的焦点之上孤掌难鸣。
(三)司法权威尚未建立，司法活动未得到全社会应有的尊重
虽然我国确立了依法治国的方略，民主法制化进程也取得了举世瞩目的成就，但我们
必须承认现阶段司法的权威尚未建立。社会公众对通过诉讼维权意识日益高涨，但同时由
于法律知识的欠缺，诉讼能力弱对诉讼的科学性、规范性，技术性不能有足够的认识，特
别是对诉讼风险难有预判，对败诉的承受能力欠缺。全社会还没有形成尊重法律、尊重裁
判的风气。人们依靠法院又不相信法院裁判心理的作用下，如果其请求未得到支持，便易
将全部责任归结为法院、法官，将原先双方当事人之间的矛盾转化为与法院之间的矛盾。
同时由于司法的权威和公信力的缺乏，滥诉、恶诉、缠诉必然盛行。②由此引起大量的上
访、执行难等问题，使法院耗费了大量的人力物力，却有增无减、收效甚微。
(四)司法的运行机制不完善，人员素质、能力不强，不能适应社会现
实的需求
以几个上方面是敏感案件形成的外部原因，从司法体制内部来讲，在实践中对立案工
作并未引起足够的重视，多把立案看作是程序性、事务性工作；在人员配备上，立案法官
的业务素质和能力不高较为普遍；对于决定案件受理的组织方式，工作机制难有统一；面
对层出不穷的社会矛盾研究不够深入，这些均于社会现实的发展要求相去甚远，势必因为
司法能力不足，处理不力而形成敏感案件。
总之，敏感案件的产生是现阶段社会发展过程中各个层次上社会矛盾、利益冲突的激
烈反映，是现阶段社会发展和立法及司法体制发展之间矛盾的突出表现，其中蕴涵了法律
与政策，法院与政府，司法与社会体制、权利保护与防止诉权的滥用等多种矛盾的冲突与
协调。是我们不容回避的社会现实，会在一定阶段长期存在，要解决好并非易事。
三、走出敏感案件受理问题困境的司法应对
一个文明和理性的社会不是掩盖和回避矛盾，而是根据矛盾的不同性质和矛盾涉及的
不同的利益关系，采取积极的应对措施化解矛盾以适应社会的发展。③敏感案件在形式虽
然表现为司法问题，但究其本质而言则是社会问题，所以要妥善解决敏感案件非一蹴而就
或仅依靠法院或某个部门就能解决的好，而必须通过社会各部门的协作，是个系统工程。
笔者从审判实务的角度出发，对在当前立法、法制环境下，司法如何妥善解决敏感案件受
理问题，走出司法困境提出以下思路：
(一)以全局性、前瞻性的观念正确对待敏感案件受理问题
敏感案件的形成是因深层次的社会原因，其特殊性决定司法面对敏感案件的受理首先
要站在整个社会的大背景、大环境下来考虑，要提高政治敏感度，树立全局性、前瞻性的
观念。
所谓全局性、前瞻性观念可以概括为三个层次：第一个层次是从司法要为构建和谐社
会、促进社会稳定和经济发展大局出发。一个敏感案件是否应纳入司法程序进行解决，既
要考虑到案件受理可能产生的法律效果，同时也要注重社会效果。第二个层次为立案受理
要为法院的整个审判工作的大局服务。在决定立案受理时不能“铁路警察”各管一段，
要同时兼顾审判和执行。要对案件能否在审判程序中良性发展有预见，即对一个敏感疑难
案件法院只有立案准、才能判得公，案件判得公、社会大众才容易接受。第三个层次为发
挥司法的能动性，准确把握和判断法律发展和司法理念发展方向。司法虽具有被动性、中
立性和消极性的特点，但这并不意味着法院面对社会矛盾中出现的问题，漠视不问，否则
这些问题一旦进入司法程序，必然由于法院准备不足，引起审判上的混乱。如果能够关注
社会热点问题，适度提前介入社会矛盾，并作深入研究，既可以防范纠纷的产生，可以使
一部分纠纷在未形成为诉讼事件以前获得适当化解，也可以使大量的敏感案件，转化为普
通案件得以妥善解决。
(二)从司法的有限性和实效性出发，建立符合我国国情的立案审查
制度
学术界和实务部门对立案受理原则所持截然不同的观点，难免有本位主义倾向。严格
审查完全由法院决定着将何种纠纷纳入审判不利于诉权的保护，将案件实体审理以起诉审
查的方式前移①，而立案审查阶段又难以查清或承担，缺乏操作性。如果法院对于敏感、
疑难案件一律不予受理，就会将大量矛盾滞留于社会，而这些矛盾一旦激化、爆发，自然
又会对整个社会管理秩序、经济秩序的稳定和良性发展造成影响。登记说的观点好像既符
合法律的精神，又符合公众的意愿，似乎无懈可击。但是他在弘扬法律理想主义精神时，
却忽视了社会、经济发展对法律发展和司法制度的决定作用，忽视了我国的基本国情。登
记说的后果将产生诉讼爆炸，大量的案件涌向法院，法院会不堪重负。不加审查予以立
案，必然会存在大量滥用诉权、恶意诉讼现象的发生，使法院有限的审判资源得不到合理
的运用。即使受理也会因程序上或实体上存在的问题而被驳回起诉的案件数量大幅上升，
在法院相对当事人居于强势而在国家权力结构中居于弱势的背景下，在百姓和政府依赖确
又不信任法院的背景下②，大多数当事人的诉讼风险意识并未建立，当事人交了诉讼费却
被驳回，其从情感上必然会难以理解，会对司法公正产生置疑。
我们应认识到，对于纷繁复杂的社会矛盾和纠纷，不同的国家机关和社会组织担负着
不同的职责，解决纠纷的渠道和方式是多方面的、多层次的。①随着我国民主与法制建设
的发展，审判权作用的范围将越来越广，司法对社会矛盾介入的深度和广度会增强，法院
受理的案件类型也逐步向更宽的领域在拓展。但在当前社会发展状态下，法院尚不能担起
解决所有社会矛盾的任务。一般而言法院主管的，只是通过其他方式无法解决，而诉讼法
又规定了由法院解决的那部分，法律不要求法院包揽解决所有社会矛盾和纠纷。②所以，
我们不能不顾社会现实，盲目崇尚司法在社会生活中的作用和功能，应理性对待社会现实
对法律发展的制约性和决定作用，正确界定审判权作用的范围。
通过以上分析，笔者认为建立区别对待下的适度审查、有限受理的立案审查原则更符
合当今社会政治、经济发展的现实需要。
区别对待是指不对所有案件受理实行同种标准，而是从案件类型、法律背景、社会背景
和法院自身体制的适应性的不同予以甄别，区别对待个案的立案审查。对那些法律关系清
楚的普通案件采取形式审查即可，如在确定管辖和主管后，对原、被告主体资格仅要求明确；
对于起诉的依据只要在形式上能够证明原告与请求之间存在法律关系即可。对于民事案件
要求平等主体，行政案件则要求被诉行政行为具有可诉性、时效性，且无法律规定的前置程
序即可。而对复杂、敏感、疑难案件则要实行相对严格的审查，不轻易决定是否立案。
适度审查是指对敏感、疑难案件在审查时除对案件受理的基本要求外，对起诉证据的
证明标准适度提高，要达到能够证明纠纷的现实存在，还要对案件需要运用诉讼救济的必
要性和实效性即诉的利益进行审查③，同时对纠纷的可诉性、可司法性④予以判断，然后
再决定是否受理。在审查时既要注重保护诉权，同时还要防止、限制诉权的滥用。诉权是
国家法律赋予当事人在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求法院进行审判强制实现
其权益的权利。⑤但是如果没有任何限制则会造成诉权滥用，滥用诉权必然会损害被告的
合法权益，增加讼源，形成讼累，加重法院办案负担，所以必须要求诉讼活动的当事人在
行使权利及履行义务的过程中，实现个人利益与社会利益的平衡。
有限受理是指立案审查还应考虑到法院的承受能力、纠纷解决的社会效果。对待敏感
案件的受理应坚持：(1)法律无明文规定的，一般不予受理⑥，受诉法院无管辖权的或不
属法律规定由法院主管的案件，则通过行使释明权告知向有管辖权的法院起诉或向有关部
门申请解决。(2)对于法律规定界限不清的，则应予以区别对待。对于依据立法精神和
法学理论能够受理，且受理社会效果好的，则大胆予以受理。因为正是社会矛盾的存在为
司法实践提供了丰富的素材，社会现实的需要促进了法律的发展和司法体制的改革。对于
受理效果不好，司法难以控制和解决或不能达到当事人的期望的，则不予受理。(3)案
件本属人民法院管辖，但是涉及到国家安全、社会稳定、经济发展以及受理后即使作出判
决也难以执行，造成法院工作被动的，则在决定是否受理时持谨慎态度。如政府有关部门
已经着手解决，或由政府处理更利于矛盾化解的，可以不予受理，但应与相关政府部门协
调，妥善化解矛盾。
(三)完善司法运行工作机制，发挥司法活动的能动性
完善立法可以解决许多司法难题，但由于成文法本身的局限性，为了正确适用法律，
还应在司法实践中建立一个科学运行机制为保障。通过这种机制，使其能够对变化了的社
会生活作出及时的回应，缓和成文法的僵硬，补充法律漏洞，从而发挥司法活动的创造
性，并在现有法律秩序之内实现对这种变化的调整，兼顾法律的稳定性和变动性。(U对于
敏感案件的受理问题亦是如此，不仅要通过法律的规制，还应在司法实践中建立和完善一
整套工作机制来解决，笔者认为可以从以下几个方面予以考虑：
1．完善审查敏感案件的审判组织形式和运行模式
由于当前立法上的欠缺，并未对立案审查的组织形式和案件审查的运行模式作出规
定，可是我们每天又必须面对大量的案件需要处理，显然等待法律的变革是“远水难解
近渴”，如果针对敏感案件的特殊性能建立较为完善的司法运行体制，可以对妥善处理敏
感案件受理问题起到显著的效果。(1)建立敏感案件的立案审查合议制和立案听证制度。
法律并未对案件受理的审查组织形式做出规定，普通案件一般由专司立案的法官一人审查
决定，但对敏感、疑难案件则应实行合议制，必要时由合议庭在案前进行立案听证，由双
方从证据和法律两个方面就本案是否应纳入司法程序予以质询，然后由合议庭研究决定是
否受理。(2)建立敏感案件标识备案和案件回访制度。利用审判流程管理的平台，在立
案初针对敏感案件不同的案件背景予以标识，提请案件审判执行各阶段的有关领导、法官
引起足够的重视。同时进行全程跟踪，关注案件在整个审判、执行阶段的发展动态，及时
协调处置可能出现的各种问题。在案件处理后对案件当事人予以回访，了解案件处理的实
际效果，借以检验立案的准确性，为今后类似纠纷的受理提供可供借鉴的经验。(3)建
立辖区内敏感行政案件的交叉指定管辖制度。对于以当地政府为被告的行政案件，受诉法
院不宜审理的，由下级法院报请上级法院进行指定管辖。交叉管辖防止了政府干预，有利
于充分保护当事人诉权，减少了民怨，有效促进政府部门依法行政。(4)完善敏感案件
的个案请示和呈报制度。遇到敏感、疑难案，在审查受理的过程中，意见不统一时应及时
向上级法院请示或进行沟通，决定受理后应呈报上级法院备案，上下连动保证案件的立案
质量。上级法院要对下级法院加强业务指导，纠正不当受理问题，防止立案标准不一。
(5)化整为零，疏导群体性诉讼。群体性诉讼往往不是必要的共同诉讼，当事人联系在
一起作为一案起诉，意在造成一定的态势，对法院审判施加压力。在立案时可采取试点立
案，分案处理、化整为零的办法，既降低当事人的诉讼风险和费用，也减轻了法院的审判
压力。
2．在立案阶段树立多元化纠纷解决意识，有效化解矛盾
较一般案件而言，敏感案件在受理后，法院的审判和执行的难度会更大，一旦处理不
当反会造成工作被动。那么如果能通过有效的手段使部分敏感案件在进入审判程序前得以
化解，不失为摆脱司法困境的明智之举。在立案阶段树立多元化解决纠纷的意识，尝试通
过多种渠道解决社会矛盾，便可以达到这样的效果。(1)在立案阶段充分发挥法官释明
权，帮助当事人形成诉讼风险意识，从而理性对待纠纷的解决。对于不予受理的案件应向
当事人释明有关解决渠道，做好司法延伸服务，疏导民怨，防止因案件不予受理形成新的
涉诉上访案件。(2)加强立案阶段的调解，尽力将一些敏感案件，在尊重当事人程序选
择权的前提下，利用立案阶段的优势，采取调解的方式，将纠纷化解于庭审之前。这样不
仅可以缩短审理周期，提高审判效率，有效化解纠纷，减少审判和执行的压力，还可以避
免涉诉上访的发生，有力地促进社会稳定，达到案件审理法律效果和社会效果的有机统
一。(3)依靠党委、人大，借助与政府资源有效解决群众的实际困难，摆脱司法困境。
有的案件虽然可以纳入审判，但可预见到判决的效果并不好，而转由政府或其他部门解决
更利于社会稳定时，要依靠党委、人大来解决当事人的实际问题。(4)对于某些政府部
门的行政行为存在明显违法的案件，在立案时可先与政府部门沟通，建议其予以纠正，从
而既促进政府依法行政，避免了诉讼，消除因裁判对政府工作带来的负面的影响。
四、妥善受理敏感案件的社会效果和法律评价
我国提出构建社会主义和谐社会的目标是建立“民主政治、公平正义、诚信友爱、
充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。而法律的社会职能是对社会各个阶层
和各个方面上实现公平和正义，以达到各种利益的和谐共存，这与构建和谐社会的宗旨相
得益彰。所以，在构建和谐社会的进程中，建立健全社会主义的法律体系是建设和谐社会
的基础。但徒法不足以自行，法律也有局限性，不是万能的，所以还要充分重视发挥人民
法院的重要职能。①
案件的立案受理是司法活动的起点，是把法治、法律和法院有机联系起来的桥梁。通
过树立正确的法制理念，确立适度审查、有限受理的立案审查原则，科学界定了审判权的
作用与范围，明确了人民法院主管的界限，使司法和社会其他部门在面对和解决社会矛盾
时职责明晰，有了一个合理的分工，避免了相互推诿，建立法院与社会各部门之间的和
谐。对于可以纳入司法解决范畴的案件，通过完善机制，法院可以充分行使审判权，最大
限度的保护当事人的权利，从而促进了法院审判工作的“公正与效率”，对树立司法权威
产生了积极的影响。在依法保护诉权的同时，限制诉权滥用，节省审判成本，优化了审判
资源的合理利用，保障了法院内部正常审判工作的秩序，建立了法院与当事人之间关系的
和谐。通过疏导、分流、化解矛盾，准确的把握了案件受理的社会效果和法律效果的有机
统一，有力的促进了一方的社会稳定和经济发展，更好地体现了司法活动对构建和谐社会
的保障作用。
五、结语
在当今世界范围内，诉权已成为受到宪法保护的公民的一项重要权利，基于权利的请
求能否进入司法程序并获得救济是衡量一个国家司法水平高低及其法治实现程度的重要标
尺。①当人们的权利受到侵害，通过其他途径不能获得救济时，寻求司法救济已成为社会
最普遍和最有效的维权方式，正所谓“司法救济是社会正义的最后一道防线”。适应社会
需求和法律的发展是司法面临的艰巨任务。其中如何合理界定审判权作用的范围，充分发
挥司法的能动作用，妥善解决敏感案件的受理，从而达到摆脱司法困境，解决纠纷，维护
社会稳定的发展目的，是值得我们深思的问题。这也是司法活动孜孜以求的理想，司法改
革探索的方向。
