第一节现行自然资源基本法律
制度评析及改革
自然资源基本法律制度是一个国家的自然资源法律体系中的基础性构件。综合考察中国现行的自然资源法律制度及其运行结果，我们不难发现这与自然资源法的原则精神和价值追求还有较大的距离和出入。为此，我们必须重树自然资源法律制度的改革发展目标，科学构建自然资源的法律制度体系。
一、现行自然资源基本法律制度的综合评价
自然资源法律制度的作用在于科学界定自然资源产权归属，正确处理自然资源管理、开发、利用、保护等环节之间的关系，为相关自然资源法律关系主体的各种活动提供基础性的行为规则体系。它一方面旨在确定自然资源主体的权利与义务；另一方面又以规范自然资源主体开发、利用、保护自然资源和国家对自然资源管理过程中的行为为目标。因而有效的自然资源法律制度将有助于各种自然资源权益的实现，为人们开发、利用、保护自然资源带来秩序和可靠的预期。那么我国现行的自然资源法律制度是否符合这些要求，能否在合理利用自然资源中起到应有的作用?它存在哪些需要改进和不能适应形势要求的地方?在此，我们首先需要对现行自然资源法律制度作以综合评价。
现行自然资源法律制度体系是由10余部自然资源单行法和相关行政法规和规章确认和组成的法律制度系统。他们各自的制度对于调整和规范本领域自然资源法律关系起到了重要作用，尤其是各自然资源法中所规定的自然资源规划、保护制度，对于我国自然资源有序、健康发展提供了良好的法制环境。但是随着可持续发展战略的形成和实施、我国社会主义市场经济体制的建立和发展，原有的自然资源法律制度已经很难适应形势的需要，难以保证在资源合理利用与保护的基础上实现资源的价值和经济效益，支撑我国国民经济持续、快速、健康发展。尽管20世纪90年代以来，中国中央立法机关加快了相关自然资源法律的创制和修改的步伐，但由于现行的立法模式所决定，自然资源法所固有的问题与缺陷仍在不同程度上广泛地存在着。 通过对于我国各个自然资源法的分类、比较、分析，我们认为，现行的自然资源法律制度在设置和运行上仍存在着以下不足：(1)与市场经济体制相适应的许多自然资源法律制度尚未建立，现有的自然资源法律制度有待创新或赋予新的内容。(2)单纯依靠各个自然资源单行法创设的自然资源法律制度难以对各类自然资源开发、利用、保护中的法律关系做出全面调整。尤其是随着自然资源的范围和种类不断发生变化，这种缺陷表现得将更为突出和明显，因此，应当建立统一的自然资源基本法律制度来引导和规范不同类型的自然资源关系，弥补现行自然资源法律制度调整的“空白区域”。(3)难以反映自然资源的共同规律和特征。上述这些都是目前我国自然资源开发、利用、保护与管理中存在严重问题的不合理的制度因素。我们应通过建立统一的自然资源基本法律制度来解决和克服自然资源领域内存在的自然资源滥采滥伐、资源分割管理、资源浪费等影响我国社会经济可持续发展的严重问题。
二、自然资源基本法律制度改革的目标要求
自然资源法是通过立法形式规范公民、法人、其他组织以及自然资源管理部门等有关主体在自然资源开发、利用、保护、管理过程中发生的社会关系，实现合理、有效地利用自然资源，进而协调人与自然关系目的的。其中，自然资源基本法律制度在这一目的实现过程中发挥着基础性调整和保障作用。因此，构建自然资源基本法律制度的目的就是为实现自然资源法的价值目标，即自然资源法的正义宗旨提供基本制度的支撑。具体而言，这就需要我们在进行自然资源基本法律制度的构建时，注意满足和实现以下目标或要求，这也是我们在进行自然资源基本法律制度设计和安排时的基本评价标准。
(一)自然资源基本法律制度必须充分尊重自然资源依存的客观规律，反映自然资源的共性特征
这是自然资源作为一种自然要素的整体存在在法律上对基本法律制度的一种要求和反映，也是自然资源基本法律制度区别于一般法律制度的重要标志。因为，自然资源的特别法律制度是以尊重和体现不同自然资源种类的个性特征为基础的。自然资源是一定社会经济技术条件下，能产生生态价值或经济效益，以提高人类当前或可预见未来生存质量的自然物质和自然能量的总和。不同的自然资源确实有着各自的属性与特征，满足着人类生存与发展的各个层面的不同需要。但从系统的角度，自然资源又是由一系列单元和层面构成的一个极其复杂的多维网络体，并按一定规律在四维空间内发展变化。只有人类把各种自然资源都看成人与自然这个大系统中的一个子系统，并正确处理这种资源与其它资源子系统之间关系时，人类才能高效利用这种资源。可见，资源系统观要求我们在进行相应的立法实践时，必须从整体上把握各种资源所共同构成的大资源系统，以它为指导，系统地进行自然资源管理与法治建设。换一个角度说，就是从自然资源的总体上看，从它们与生态经济系统的结合上看，不同的、形态各异自然资源又有着共同的特性，反映了整体存在的规律性，构成了自然资源基本法律制度依存的客观基础。其中，自然资源的整体性特征构成了自然资源基本法律制度依存的根本；自然资源的有效性为确立自然资源价值观，实行资源有偿使用制度提供了客观依据；自然资源的稀缺性为社会以法律手段保障自然资源的永续利用提供了基本动因；自然资源的多宜性为自然资源综合利用法律制度的创建提供了依据，也为资源管理主体的多头叠置创造了条件；自然资源的地域性要求在自然资源立法中，既要因地制宜，又要地区公平协调，资源优势互补；自然资源的国际共同性为自然资源的开发、利用、保护、管理等方面的国际合作和国际法律规制奠定了客观基础。
(二)自然资源基本法律制度必须充分尊重社会经济运行规律，反映自然资源的社会经济属性
这是自然资源在作为一种自然要素的同时，又作为一种社会经济要素参与社会经济运行过程，特别是自然资源作为物质生产要素参与经济运动过程时，对基本法律制度提出的客观要求。具体到法律上，自然资源基本法律制度的设计和运行必须确保自然资源的有偿使用，优化配置，实现自然资源的资产化管理。在传统体制下，我国形成了以行政手段进行自然资源管理的模式，实行的是对自然资源无偿占有、无偿开发利用的制度，形成了“资源低价或无价”的局面。这一模式在当时条件下发挥了一定的作用，但忽视自然资源的社会经济属性，特别是其稀缺性和价值性，所带来的必然是自然资源的过度开采、滥用和浪费等严重的不经济后果。要避免和防止此类现象的再度发生，以保证现有自然资源支撑我国国民经济持续、快速、健康发展，实行自然资源产权管理、有偿使用以及资源产业化是一条根本出路。我国自然资源法律应当为保障这一目标的实现创造良好的法律制度环境，自然资源基本法律制度也应将其作为一项基本任务加以体现和保障实施。这就意味着自然资源基本法律制度必须注重对自然资源的保护，实现自然资源生态效益与社会效益、经济效益的最佳结合。自然资源既是人类赖以生存与发展的物质基础，又是生态系统不可或缺的组成部分，因而人们在开发利用自然资源的同时，还必须采取必要的措施，合理地保护自然资源，以维持整个生态系统的协调与平衡。唯有如此，才能使自然资源持续的维系人类的生产和生活，成为人类生生不息的物质源泉。因此，在构建我国自然资源基本法律制度必须充分考虑自然资源的生态效益，将开发利用与保护自然资源结合起来。
(三)自然资源基本法律制度必须充分尊重法的基本运行规律，反映自然资源法的法律属性
尽管自然资源法的产生和存在根源于自然资源和社会经济生活的客观要求，但是自然资源法并不混同于它的规制对象和依存机制，仍然保留着自然资源法作为一种法律现象所固有的独特性质和特点。自然资源基本法律制度作为自然资源法的基本构成部分，当然也有着自身的运行规律和要求，即基本法律制度的制定、执行、适用、遵守、监督及保障机制的系统性。这就意味着自然资源基本法律制度的构建不是凭空的，主观臆想的，它需要得到法律的明确确认或者至少是全面体现，离不开相关制度的支持和相应机构的实施；它既需要所有法律关系主体的自觉遵守，还需要特殊情况之下国家强有力的保障；它既需要保持法律文化的国别差异，更需要适应自然资源法在国际交流与合作时的公共趋同性。这就要求在进行自然资源基本法律制度的建构与安排时，必须注意正确处理它与一般和特别自然资源法律制度之间的关系、基本法律的制定与其社会承受和遵守、国内的实施与国际义务的负担等多方面的关系。
三、自然资源基本法律制度改革的现实基础
目的的确定只是为我们构建自然资源基本法律制度指明了方向。但是一定法律制度的制定和实施尚需相应文化理论基础和社会经济条件的满足。否则，必将是空中楼阁，缺乏实施的条件和可能。但这并不否认基本法律制度的设计和安排可以保持一定的超前性。
(一)可持续发展理论是建构自然资源基本法律制度的思想基础
正如前文所述，可持续发展思想涉及资源、环境、技术、市场、政策和法律等诸多方面，但从总体和长远来看，只有资源和环境才是决定生态、经济和社会可持续发展的主要因素，而其中又以资源之利用为中心问题。在资源利用的过程中，按照资源的更新性及利用的重复性，可以将自然资源区分为两大类：可再生资源和不可再生资源。对于这两种自然资源，可持续发展思想的内涵是不同的，其持续利用的途径也是有所区别的，因此，在构建自然资源基本法律制度时，必须将上述可持续发展思想考虑进去，体现在自然资源基本法律制度之中。
(二)市场经济体制的逐步建立和发展为构建自然资源基本法律制度奠定了经济体制基础
适应市场经济的建立和发展，包括自然资源管理和自然资源法律在内的政治上层建筑都在做出调整与变化。要想使自然资源法律真正体现市场经济规律，更有力的保障我国自然资源开发、利用、保护和管理活动的有序进行，就离不开自然资源基本法律制度的构建与创新。只有建立起包括自然资源权属、流转、宏观调控在内的符合市场经济体制运行机制要求的自然资源基本法律制度，才能实现自然资源的最佳效益和永续利用。
(三)国家对于自然资源问题和法律的高度重视是构建自然资源基本法律制度的政策基础
由于中国的特殊国情所决定，由于国家在社会经济生活中的极为重要的地位所决定，包括自然资源基本法律制度的构建在内的所有体制改革和制度建设，都离不开政策的强有力的推动和支持。党中央在多次大会的报告中明确指出，我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率。统筹规划国土资源开发与整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律，实施资源有偿使用制度。这些概括和结论既客观分析了我国目前面临的自然资源形势，又明确指出了我国今后自然资源工作的重点和方向。我国的自然资源立法活动也必须要围绕这一纲领性文件来进行，通过构建有效的自然资源基本法律制度体系来贯彻其中有关自然资源可持续利用方面的精神。
四、自然资源基本法律制度的体系结构
自然资源法的基本法律制度是对于自然资源整体性和系统性的确认和体现。但是，不同种类的自然资源关系的法律调整机制的差异，决定了自然资源基本法律制度在性质和结构上的不同。从总体上来讲，我们可以把自然资源基本法律制度划分成两大运行体系，在不同的基本法律制度体系内部有着不同的制度结构安排。其中，一类是建立在自然资源的自然属性基础上的围绕自然资源的开发、利用、保护、节约等内容而形成的基本法律制度体系；另一类则是建立在自然资源的社会经济属性基础上的围绕自然资源的优化配置而形成的基本法律制度体系。两类不同的基本法律制度体系分别蕴含着不同的法律制度内容，遵循着不同的制度运行机制，发挥着不同的法律调整功能。这里我们还须注意的是，在上述两类基本法律制度之外，还存在着一类保障两种法律调整机制得以实际发挥作用的基础性自然资源法律制度。它是任何一部自然资源法律都不可缺少的基本制度内容，它的基本功能就是为自然资源关系的法律调整提供基础性的制度支撑。有关不同制度体系的具体内容，我们将在本章和下一章做出详细的理论分析与阐释。
