五、对擅自改变土地用途出让合同的处理
——受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持
[基本案情]
2000年6月5日，某市国土资源局(以下简称国土局)发布《国有土地使用权招标出让须知》(以下简称《须知》)，对市区某地块招标出让具体事项进行公告。同年6月14日，某联建公司按《须知》规定，向国土地局缴纳投标保证书。同日，国土局发给联建公司投标书。同年6月16日，国土局组织竞投，联建公司以2400万元中标。当日，国土地局发给联建公司中标通知书，并办理了公证。次日，国土局和联建公司签订《成交确认书》。同时，国土局将投标结果在当地报纸上公布。根据《成交确认书》的约定，国土局和联建公司于同年7月10日签订《国有土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)约定：宗地总面积为53 328平方米(80亩)；出让宗地用途为工业用地；出让年限为五十年；出让金为2400万元，于本合同签订之日起三十日内缴纳。国土局于联建人公司缴清全部出让金的当日将出让宗地交付联建公司。任何一方违约，须支付对方违约金为出让金的20％。
合同签订后，双方均依约履行各自的义务。
联建公司在开发建设中，未经国土局同意，擅自将工业用地改为商业用地进行房地产开发。国土局发现后，要求联建公司根据《出让合同》约定的用途利用土地，不得擅自改变土地用途。但联建公司对国土局的要求不予理睬。
国土局向某市中级人民法院提起诉讼，请求解除与联建公司的《出让合同》，收回国有土地使用权。
联建公司辩称，原告要求解除《出让合同》没有法律依据，且被告已经投资建设，不同意原告收回土地。要求法院驳回原告的诉讼请求。
(裁判要旨]
某市中级人民法院审理认为：联建公司在《出让合同》履行过程中，事先未经国土局同意，事后也未经国土局追认改变土地用途，擅自改变土地用途，将住宅用地变为建设用地，并进行了开发建设。该行为是违约行为。根据相关法律、行政法规的规定，国土局要求解除双方的《出让合同》应予支持。但《出让合同》解除后，国土局应当返还联建公司缴纳的出让金，并支付联建公司开发建设的支出，经评估为120万元。联建公司应当承担违约责任，向国土局支付违约金。据此，判决：一、解除国土局与联建公司的《出让合同》；二、国土局返还联建公司已缴纳的出让金2400万元；三、国土地局支付联建公司开发建设的支出120万元；四、联建公司支付国土局违约金480万元。上述各项相抵，国土局支付联建公司2040万元，于本判决生效之次日起十日内支付。
一审宣判后，联建公司不服一审判决，向某省高级人民法院提起上诉。
二审法院在审理中，经法院主持调解，双方当事人自愿达如下调解协议：一、双方同意解除《出让合同》；二、国土局返还联建公司缴纳的出让金2400万元；三、国土局支付联建公司开发建设的支出100万元；四、联建公司支付国土局违约金240万元。上述各项相抵，国土局支付联建公司2260万元。
[对《土地使用权解释》第六条的理解与适用]
上述案例，在实践中较为常见。国土局和联建公司对《出让合同》的效力没有异议，对联建公司擅自改变土地用途并进行投资建设也没有异议。争议的焦点是联建公司擅自改变土地用途，国土局是否有解除合同的权利，及解除合同后的法律后果，即对《土地使用权解释》第六条的理解与适用。
(一)对我国现行立法的检讨
如上所述，我国实行严格的土地用途管制制度。土地用途一旦确定，一般不得改变。在特定情形下，一是经出让方和规划行政主管部门同意，可以改变土地用途；二是土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划变化导致土地用途变化，可以改变土地用途。否则，出让方和受让方均不得擅自改变土地用途。对此，我国现行法有明确规定。《土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《土地法实施条例》第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”《城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《物权法》草案第一百四十六条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”
上述规定均规定土地用途不得擅自变更，但对于受让方擅自变更土地用途应如何处理，没有规定具体的救济方式。因此，在司法实践中，认识不一。为此，《土地使用权解释》第六条规定：“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方要求解除合同的，应予支持。”
(二)对《土地使用权解释》第六条的理解与适用
一般而言，司法解释，是指我国最高司法机关根据法律赋予的职权，在实施法律的过程中，对如何具体运用法律问题作出的具有普遍司法效力的解释。 因此，司法解释的解释对象是法律，或者说司法解释必须以现行的法律为依据，没有法律依据的“解释”不是司法解释。《土地使用权解释》属于司法解释，《土地使用权解释》的法律依据是《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》等法律。因此，对《土地使用权解释》第六条理解与适用的前提，应首先搞清楚该条制定的法律依据。其目的在于指导法官对条款的理解与适用。对于该条的法律依据《城市房地产管理法》第二十五条及《合同法》第九十四条第(五)项。 《城市房地产管理法》第二十五条只规定出让
合同的当事人“必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地”，但对于“受让人擅自改变土地使用权合同约定的土地用途”的法律效果却没有规定。因此，该条属于不完全法条。 既然是不完全法条，就构成法律漏洞。构成法律漏洞的不完全法条需要引用另外一个法条的规定来补充。 被引用的法条就是《合同法》第九十四条第(五)项，即根据“法律规定的其他情形”，当事人可以解除合同。结果就是《土地使用权解释》第六条规定。该条便构成了一个完全法条。 既然是完全法条，当然可以成为裁判规范。 因此，《土地使用权解释》
第六条的构成要件是：让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途；法律效果是出让方可以请求解除合同。
(三)实务中应当注意的问题
1．受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，只有出让方才能解除合同。制定该条的法律依据是《城市房地产管理法》第二十五条及《合同法》第九十四条第(五)项。
2．对于擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途应当根据合同约定为依据。一般不对当事人在合同约定的土地用途的合理性进行审查，也不支持受让方以原合同中关于土地用途的约定不合理为由进行的抗辩。
