第二章财产征收与相关概念的区别
征收与征税是两种典型的国家对私人财产权的剥夺方式。国内之所
以未采用公用征收、公用征调等概念，是因为“征收”一词，在我国
行政法上另有特殊的含义。依照我国现行法律的规定，行政征收包括税
收和行政收费两种形式，它与征用的显著差异是行政主体以强制方式无
偿取得相对人的财产所有权，二者属于性质完全不同的行政行为。因
此，将征用作为行政征收行为，与行政收费、行政征调行为并列是不妥
的。至于“征调”，有人认为是征用制度的一部分，笔者不完全同意这
一观点。因为征调在我国长期以来有其特定含义，它是指“政府征集和
调动人员和物资。”①在实际运作中，这种征集和调动有些是有偿的，
有些则是无偿的；有些发生在财产所有权或其他特权的转移，有些则不
发生这样的转移。这种行为不完全符合征用的补偿性特征和强制转移财
产所有权或其他物权的特征。因此，根据我国的实际情况，将人员或劳
务的征调，以及不发生所有权或其他物权转移的物的征调归类到征用中
不合适的。
公用征收与狭义的行政征收都具有强制性、法定性等特征，但两者
具有显著不同：(1)公用征收是有偿的，国家只有在给予补偿的情况
下才能对财产实施征收，而行政征收是无偿的；(2)公用征收不是固定
的，只是在社会公共利益需要的情况下才实施征收，而行政征收是按照
法律预先规定的范围、标准和环节进行的，具有相对稳定性；(3)公用
征收的程序更为复杂和严谨，应严格遵循法律的正当程序。公共征用是
指为了公共利益目的，政府按照法律规定，凭借国家强制力，不经财产
权利人的同意而强制、暂时使用相对人财产或劳务的行为。这种征用一
般是在国家处于战争、发生突发公共事件或处于紧急状态、紧急需要的
情况下，并且不导致财产所有权的转移，具有一定的补偿性，政府在使
用后应返还财产，不能返还或有损害时应予以赔偿或补偿。对于劳务，
一般也应给予补偿，但法律另有规定的除外。
二、财产征收与财产征用的区别
目前，关于财产征收与财产征用的学说主要有：一是征收独立说。
{亥说将征收完全独立于征用之外。认为征收是国家依照法律规定的条件
无偿地将集体或者个人的某项财产收归国家所有的一种措施，例如征收
祠堂、庙宇、学校等团体在农村中的土地及其公地，具有强制性和无偿
性。与此同时，该说认为征用是与征收完全不同的另一个概念。而征用
则是指国家为了某种需要依法以强制方式在一定期间内有偿或无偿地将
财产征为公用的措施。二是征收与征用混合说。该说将征收与征用没有
作严格区分，在名称上统称为“征用”，或“土地征用”。该说认为：
征用是国家为进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需
要，依法将集体所有的土地转为国有。被征用的土地之所有权归于国
家，使用权归于用地建设单位。用地建设单位要向被征用的集体组织支
付规定的土地补偿费、土地附着物和青苗补偿费以及安置补助费。
对于征收与征用是否应当区分存在，笔者认为将两者区分对待是比
较科学的。理由有以下几点：一是从辞义上分析，征收与征用在性质上
不同。“收”意在“接收”，“用”意在“使用”。故通过“征”的方
式，前者是将被征之物完全纳入在自己的控制之下，且具有永久性；后
者则是通过对被征之物的利用来实现其目的，且具有期限性。二是从法
律制度上分析，征收与征用追求的目的不同。虽都是经过“征”的过
程，但在“征”的最终目的上有别：“征收”的最终目的旨在获得对被
征客体的最终支配权；“征用”的最终目的旨在通过“用”而满足征者
的需求，而非追求对被征客体的最终支配权。显然，在不动产征收中，
尽管被征收的土地依然存在，但是为了实现征收者诸如基本建设或房屋
开发的目的，土地上的建筑物或其他定着物均面临被事实处分的可能。
而不动产被事实处分完全是最终支酉己权行使的结果。故“征收”与
“征用”应当是不同的。三是从行为上分析，征收与征用的标的物和效
力不同。“征收”的标的物是不动产，“征用”的标的物可以是不动产，
亦可以是动产。“征收”与“征用”均是具有公法性质的行为，且均涉
及物权转移的效力，但征收的效力是导致被征收者财产所有权或他物权
的最终转移且产生补偿费用请求权；征用的效力则是导致被征用者的财
产使用权移转(可消耗动产除外)且产生使用费请求权、返还财产请
求权和损害赔偿请求权。如果被“征用”的标的物是可消耗的动产如
食品、燃料等，返还的应是同质同量的种类物。此外，在国外立法体例
上，有将“征收”与“征用”区分规定的立法体例，可供我们参考。
例如《意大利民法典》第一千零二十条：“[征用或者征收]如果用益
物因公共利益的需要被征用或者征收，则用益权转移到相应的补偿金
上。”在意大利法律中，征用是指仅在战争或和平时期的军事活动期间
内，公共权力机构依法定程序对他人的财产权利给予例外的、必需的强
制征调。例如，可以征用食品、燃料等，同时要对被征用者的财产损失
给予赔偿。征收则强调是为满足公共利益的需要，物权人在获得补偿的
情况下失去物权的一种法律制度，例如市政府为了建造一家医院而使一
位市民失去了其土地所有权并得到金钱补偿。由此可见，在意大利民法
中：征用的发生被严格限定在一定的条件下，被征用的客体多为动产。
征收的发生被严格限定在一定的目的上，被征收的客体通常为不动产。
但是，无论是征用或是征收，对被征者的补偿是征用人或者征收人所必
须履行的义务。
就立法实践而言，在我国立法史上，我们曾经引进了《瑞士民法
典》对于征收的立法理念和规范，规定：因公用征收在登记前已经取得
物权的，在未登记前不得进行物权处分。这意味当时的立法承认对他人
不动产仅可以发生征收行为，且以公用目的为严格的限定发生条件。这
一规定在我国台湾地区依然被遵循。在上个世纪80年代以后，我国立
法实践将征用与征收混合在一起使用，被冠以一个统一的名称：征用。
被征用的客体多为不动产及其权利，同时包括动产及其权利。但是，在
被征用的客体权利移转上是不同的：其一，被征用的土地所有权发生转
移。鉴于上世纪60年代以后土地所有权主体的团体性(即土地所有权
或属于国家所有，或属于农村集体组织所有)，被征用的土地均是集体
组织所有的土地，故被征用土地的所有权转为国家所有；其二，被征用
土地上的建筑物，无论所有权属于自然人个人还是属于法人等组织，由
于其所依附的土地被征收，该建筑物同样要被征收，故建筑物的所有权
功；发生转移。该建筑物的所有权对价以土地附着物补偿费的形式被支付
给建筑物所有权人。在基本建设或房地产开发中，这些建筑物通常随后
被拆除；其三，被征用土地上的其他定着财产，所有权同样因其所附属
的土地被征收而发生转移，其对价被以补偿费的形式体现；其四，被征
用的土地、房屋等不动产上如果设定了独立存在的他物权，如农民对集
体所有的土地享有独立存在的用益物权，该他物权随着土地、房屋等被
征用亦被征用；其五，被转移的动产，所有权并非肯定发生转移。在没
有转移所有权的情况下，征用人对被征用人负有支付征用物使用费、返
还征用物的义务。
在征收、征用是否必须予以补偿的问题上，各国宪法都一致认为必
须给予补偿，各国宪政实践也是如此。重点的问题在于征收、征用的补
偿标准上。在德国，1949年《基本法》第十四条规定了“公平补偿”，
原则，补偿之标准乃以“公平”的衡量公共利益及参与人的利益后决
定。法院在司法中认为所谓“公平”即使被征收人能够有能力回复到
征收前的财产状况。在日本，宪法第二十九条规定“正当补偿”，日本
学者认为，“正当补偿”的意义，从自由国家的观点来看的场合与从社
会国家观点来看的场合不同。前者是完全补偿的意思，即以与被征用财
产相等的财产价值“正当补偿”；但是后者，按照其财产侵害行为的公
共重要性，所谓由社会国家的标准来确定“妥当的”或“相当的”补
偿。目前美国对此同样坚持“公正补偿”的原则，公正补偿就是以
“市价”作为补偿的标准，除了市价补偿被征收人的被征物损失外，被
征收人其他因征收而产生的损失，如迁移费、预期利益之损失、顾客来
源(信誉)损失，不属于损失补偿范围之内。总的来看，各国在补偿
标准上，大体经历了由宽泛的全额补偿向考虑各种个人、社会因素的适
当、公正补偿的转变。这也是自由法治向社会法治转变大背景下的一个
反映，表现了宪法在寻求个人权利与社会义务两者平衡上的调整。为了
社会的公共利益，公民的财产权必须受到一定的限制，然而面对强大的
公权力人们仍然担心它的滥用而带来的灾难。确认公正的补偿标准只是
立法完成了它的任务，更重要的操作留给了司法。无论英美法系还是大
陆法系国家，司法通过对个案的裁决诠释出了各种情况下公正的含义。
征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点在于强
行性。不须得到对方的同意，强行的拿过来。任何权利在法律上都是受
限制的，不存在没有任何限制的绝对权利，私有财产权也是如此。从现
代财产权法的理论和实践来看，这种限制主要体现在对私有财产的征
收、征用等方面。所谓征收就是为了公共利益的需要，国家将私人所有
的财产征归国有；所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地
使用公民的私有财产。我国现行宪法和法律规定了征收征用，但没有规
定补偿条款。这确实是现行宪法的一大缺陷。针对此问题，《宪法》修
正案将现行《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依
照法律规定对土地实行征用”。修改为“国家为了公共利益的需要，可
以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这一规定为
完善征收、征用制度提供了宪法基础，对于正确处理好私有财产保护和
公共利益，公民的权利与国家权力的相互关系，尤其是对强化私有财产
的保护关系具有极为重要的现实意义。具体说来，《宪法》修正案区分
了征收和征用的概念。征收和征用都是通过运用国家强制力而对公民的
私有财产权进行限制的形式。但它们属于不同的法律制度。首先，二者
的法律效果不同。征收是所有权的改变，征用则是使用权的改变。征收
是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；
征用则主要是在紧急状态下的对私有财产的强制使用，一旦紧急状态结
束，被征用的财产应返还给原权利人；其次，对二者的补偿是不同的。
在征用的情况下，因为所有权没有移转，如果标的物没有毁损灭失，就
应当返还原物；而在征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收是所
有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其作出的补偿也相对更高
一些；第三，二者的适用条件不同。征用一般适用于临时性的紧急状
态，而征收则不一定是在紧急状态中适用，即使不存在紧急状态，为了
共同利益的需要也可以征收。由于征收要发生所有权的移转，所以征收
的程序比征用更为严格；第四，行为的客体不同。征收的客体主要是土
地等不动产，而征收的客体除了不动产外，还包括动产和劳务等；第
五、主观目的不同。征用的实施必须是直接满足公共使用的需要，而征
收的主观目的要宽泛些，既包括直接运用于公共目的，也包括各种有利
于公共利益的使用。长期以来，我国由于对征收和征用的概念未作区
分，立法中常常用征用来代替征收。例如《土地管理法》规定的农村
集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收。而其中规定的临
时用地的情况，则是征用。由于未严格区分征收、征用的法律概念，从
而不能区分其各自适用的条件和范围，也不利于在实践中正确适用征
收、征用制度。而《宪法》修正案对这两个概念作出了明确区分。这不
仅仅具有宪法层面的意义，而且将为《物权法》、《土地管理法》等法
律完善征收、征用制度确立了宪法依据。什么叫征收?简言之，就是财
产所有权的变更，财产由原权利人变更为国家所有；什么叫征用?简言
之，就是财产使用权的一时变更，国家在必要使用后，该财产会物归原
主。在特定情况下征用也会转化为征收。如在抗洪抢险中，国家征用民
用船只运送抗洪抢险物资，这是征用；在堤防出现缺口时，国家动用包
括民用船只在内的船舶沉船堵险，这里就从征用转变为征收。什么叫公
益征收、征用?就是国家为了公共利益的需要，强制取得个人和集体的
财产(包括所有权和使用权)，并给予相应补偿的行为。过去我们对征
收和征用这两个概念有时混淆使用，如我国宪法第十条第三款原来是规
定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
这里的“征用”对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地：
这里的“征用”，究其本意，应是指征收为主，包括征用。因为虽然不
能排除国家为了公共利益的需要一时占有农民集体所有土地的情况，但
就一般情况而言，是将土地所有权由农民集体所有变更为国家所有。本
次宪法修正案将原宪法规范修改为“国家为了公共利益的需要，可以依
照法律规定对土地实行征收或者征用”，表述更为规范和准确了。
