第二节规划管理操作实务
依法实施规划管理，是城市政府工作的重中之重，也是依法治市的主要工
作之一。对此，除了应遵循依法行政的一般原则之外还应根据规划工作的特
点依法操作。其特点又依规划工作的不同阶段而不尽相同，本书亦按这一特
点分开阐述。
一、制定规划
规划的依法编制和审批，也就是人们习惯所说的规划的依法制定。所谓
依法，具体来说就是依据法律、法规，并依照上级国家机关依法做出的决定和
命令。《中华人民共和国城市规划法》第十一条规定：国务院城市规划行政主
管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直
辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。该法的第十二条至第十九
条又对此做了进一步的规定。这里法律用的是“应当”二字。我们应理解为依
法编制规划和报批是人民政府的职责。
(一)城市规划编制的责任主体
总的来说，按《城市规划法》第十一条、第十二条的规定，县级人民政府分
别组织编制相应行政区域的城市规划。但规划的性质不同，其编制的责任主
体不同 。
1．城镇体系规划编制的责任主体
根据《城市规划法》第十一条和建设部发布的规章《城镇体系规划编制与
审批办法》第七条规定，城镇体系规划的编制组织者(责任主体)分为以下五
种：
(1)全国城镇体系规划，由国务院行政主管部门组织编制。
(2)省域城镇体系规划，由省或自治区人民政府组织编制。
(3)市域城镇体系规划，由城市人民政府或地区行署、自治州、盟人民政府
组织编制。
(4)县域城镇体系规划，由县或自治县、旗、自治旗人民政府组织编制。
(5)跨行政区域的城镇体系规划，由有关地区的共同上一级人民政府城市
规划行政主管部门组织编制。
从上述责任划分，我们可以明确的是，责任与权力的统一是其划分的惟一
标准。
2．城市总体规划编制的责任主体
根据《城市规划法》第十二条和建设部颁布的《城市规划编制办法》第四条
规定，城市总体规划编制责任主体如下：
(1)设市城市的总体规划由市人民政府负责组织编制。
(2)建制镇的城市总体规划，由镇人民政府负责组织编制。
3．城市详细规划编制的责任主体
根据《城市规划法》第十二条：“城市人民政府负责组织编制城市规划。县
级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”和第二十
一条“编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审
批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”规定应当由市、县人民政
府分别负责，这里有一个特殊情况，就是直辖市的规划编制问题，对此《上海市
城市规划条例》第十八条规定，上海市城市详细规划的组织编制主体如下：重
要区域的详细规划由市规划局组织编制，其他区域的详细规划由区、县人民政
府组织编制，非郊区、县政府所在地建制镇的详细规划由区、县规划管理部门
组织编制。
4．村镇规划组织编制的责任主体
根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条的规定，村庄、集镇规划由乡
级人民政府组织编制。
(二)城市规划的批准机关 。
如上所述，国务院规划行政管理部门和各级地方人民政府有编制城市规
划并报批之责，谁来批呢?规划法律制度有此明确的内容：
1．城镇体系规划的批准机关
建设部颁布的《城镇体系规划编制审批办法》第十一条规定的报和批的机
关是：
(1)全国城镇体系规划，由国务院城市规划行政主管部门报国务院审批。
(2)省域城镇体系规划，由省或自治区人民政府报经国务院同意后，由国
务院城市规划行政主管部门批复。
(3)市域、县域城镇体系规划纳入城市和县级人民政府驻地镇的总体规
划，依据《城市规划法》实行分级审批。
(4)跨行政区域的城镇体系规划，报有关地区的共同上一级人民政府审批。
2．城市总体规划的批准机关
对城市总体规划，《城市规划法》第二十一条明确其批准机关是：
(1)直辖市的城市总体规划、省和自治区人民政府所在地城市、城市人口
在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，报国务院审批。
(2)除上述城市以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报
省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总
体规划，报市人民政府审批。
(3)其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。
(4)城市分区规划，报城市人民政府审批。
3．城市详细规划的批准机关
根据《城市规划法》第二十一条规定，城市详细规划由城市人民政府审批；
编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，
由城市人民政府城市规划 行政主管部门审批。
4．村镇规划的批准机关
根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条的规定，村庄、集镇总体规
划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级
人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县
级人民政府批准。
(三)编制城市规划必须注意的问题
虽然规划是对未来加以计划，但这一计划却不能凭空产生，其制定要以人
类已有的社会科学和自然科学的成果为依据，主要有以下五个方面：
1．遵循法定原则
《城市规划法》第十三条至十六条对此有五个方面的规定，而有的学者将
这五个方面的规定细化为10条：
(1)促进生产力和人口的合理布局。
(2)城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系。
(3)城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然
环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署。
(4)城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总
体规划相协调。
(5)编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市发展远景的需要；应当
使城市规划的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的
经济技术发展水平相适应。
(6)编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公
害，加强城市绿化建设和市容环境建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地
方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统
和地方特色。
(7)编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促
进科学技术文化教育事业的原则。
(8)编制城市规划城市防火、防爆、防震、防洪、防泥石流和治安、交通管
理、人民防空建设等要求。
(9)编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。
(10)编制城市规划应具备勘察、测量和其他必要的基础资料。
2．服从上级规划
根据局部服从全局、下级服从上级的行政原则，规划法律制度对规划编制
依据也确立了这一原则。
如《城市规划法》第十一条规定，国务院城市规划行政主管部门和省、自治
区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系
规划，用以指导城市规划的编制。建设部颁布的《城市规划编制办法》第十八
条规定：“编制分区规划的主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利
用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详
细规划更好地衔接。”第二十一条规定：“详细规划的主要任务是：以总体规划
或者分区规划为依据……”第二十二条又规定：根据城市规划的深化和管理的
需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间
环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
编制一个城市或一个区的规划，要以上一层次的规划为依据的原因是：一
般情况下上一层次的规划涉及范围广，其控制力必须涵盖下一层次，否则，上
下规划脱节的结果便是城市规划的失控并带来无法估量的损失。对此需要把
握两个要点：
(1)以上一层次的城市规划为依据，具体来说，就是城市规划的总体规划
必须以所在省、自治区的省域城镇体系规划为依据；城市详细规划必须以所在
城市的总体规划划分区规划为依据，其中，修建性详细规划必须以控制性详细
规划为依据。此外，市辖县、区、乡镇域总体规划，应当以所在城市的市域总体
规划为依据。单独编制的各项专业规划同样应当以城市总体规划为依据。
(2)以上一层次的城市规划为制定依据，其前提是上一层次规划必须是依
法批准并有效，两者缺一不可。未经依法批准的规划没有法律效力，不能指导
规划编制与审批；因超过规划期限或因现实情况已经发生了变化的上一层次
规划，且必须作调整的，依法调整后，方可指导下一层次规划的编制和审批。
3．按照有关规范来编制规划
编制城市规划，除上述问题不能忽视之外，就是要依据相关法律规范和技
术标准、技术规范来做。相关法律规范是指明法律中与规划有关的规定，而技
术标准和技术规范则是由国家标准主管部门和规划部门发布的技术性规定。
建设部颁布的《城市规划编制办法》第六条规定：编制城市规划应当符合有关
标准和技术规范。目前我国城市规划有技术标准和技术规范，其中又分两个
层次，第一个层次是与城市规划有关的国家和部级标准和规范，如《城市用地
分类与规划建设用地标准》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通规划
设计规范》、《城市工程管线综合规划规范》、以及城市防洪、给水、电力等规划
编制方面的规范。第二个层次是各省、自治区、直辖市根据当地实际情况颁布
的规划编制方面的规范地方性标准和技术规范。实践证明，依照规范来制定
规划，极有利于工作效率的提高和规划的科学性。
4．必须以“执政为民”、“以人为本”的方针为编制规划的指导思想
近些年来，执政党内腐败问题日趋严重，对人民群众漠不关心、麻木不仁
的作风日盛，已经威胁到党群关系、政民关系和党的执政地位。新一届领导集
体高度重视这一问题，强调要发扬毛泽东同志和老一辈革命者倡导并身体力
行的全心全意为人民服务的精神，把提高党的执政能力提到议事日程，强调要
坚持“执政为民”，“以人为本”。这一新的方针政策同样应当成为我们编制城
市规划的不可动摇的指导思想，封建官吏中都有“当官不与民作主，不如回家
卖红薯”的积极理念，作为先进分子的共产党人应当做得更好。目前，大量存
在的编制规划中较多考虑个人利益，考察开发商的利益的不正常现象应当尽
快纠正。
5．必须走群众路线，发挥集体智慧
在编制城市规划中，地方政府首长的指导思想和理念无疑是重要的，“政
治路线确定之后，干部就是决定的因素”是一条真理。但是，首长的意志必须
符合科学，符合实践，这就需要在编制规划的工作，不唯上、要务实。尊重专家
和人民群众的意见，多做调查研究，多听群众意见，集思广益，切忌“闭门造车”
和神秘主义。
(四)编制和审批城市规划的程序
程序问题已经越来越受到人们重视。程序不合法将影响实体的合法性，
对此，我们已经无须再费口舌去解释。然而实践中，重实体，轻程序的问题并
未真正解决。所以，仍要扼要地阐述有关编制和审批城市规划的程序。
1．编制的程序
市长们是无法事必躬亲来编制程序的，一般情况下，是由人民政府责成本
级规划管理部门负责，以政府的名义委托城市规划编制单位来编制，然后再以
政府的名义报批。有的城市有规划设计院，具有相应的资质，即可受托从事编
制规划工作，也有的城市邀请国内甚至国外的规划专家参与规划工作。无论
哪一种方式，都需要把握两条：一是编制工作必须是受政府委托，体现政府依
法行政的意志；二是受托的单位必须具有相应的规划编制的资质。
根据建设部的规定，各级规划编制单位接受委托，从事编制规划业务的范
围是：
(1)甲级城市规划编制单位承担城市规划编制任务的范围不受限制。
(2)乙级城市规划编制单位可以在全国承担下列任务：
1)20万人口以下城市总体规划和各种专项规划内的编制(含修订或者调
整)；
2)详细规划的编制；
3)研究拟定大型工程项目规划选址意见书。
(3)丙级城市规划编制单位可以在本省、自治区、直辖市承担下列任务：
1)建制镇总体规划编制和修订；
2)20万人口以下城市的详细规划的编制；
3)20万人口以下城市的各种专项规划的编制；
4)中、小型建设工程项目规划选址的可行性研究。
规划编制单位接受委托后，应根据合同的要求完成工作，向委托人提交有
关文件和资料。
(1)城镇体系规划编制完成后，应提交的文件包括规划文件和图纸两大
块。其中城镇体系规划文件包括规划文本和附件。
规划文本是对规划的目标、原则和内容提出规定性和指导性要求的文件。
附件是对规划文本的具体解释，包括综合规划报告、专题规划报告和基础
资料汇编。
城镇体系规划主要图纸包括：
1)城镇现状建设和发展条件综合评价图；
2)城镇体系规划图；
3)区域社会及工程基础设施配置图；
4)重点地区城镇发展规划示意图。
制作图纸的比例：全国用1：250万，省域用1：100万至l：50万，市域、县
城用l：50万至1：10万，重点地区城镇发展规划示意图用1：5万至1：1万。
(2)城市总体规划文件
城市总体规划编制完成后，其应当提交的文件按照《城市规划编制办法》
第十七条的规定包括总体规划文件和总体规划图纸。
其中，总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收人附
件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，规划说明
是对规划文本的具体解释(以下有关条款同)。
城市总体规划图纸包括：市(县)域城镇布局现状图、城市现状图、用地评
定图、市(县)域城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业
规划图及近期建设规划图。图纸比例：大、中城市为I／10000ml／25000，小城
市为1／5000—1／10000，其中建制镇为1／5000；市(县)域城镇体系规划图的比
例由编制部门根据实际需要确定。
(3)城市分区规划文件
按照《城市规划编制办法》第二十条的规定，编制单位完成受委托的编制
分区规划的任务，应当形成城市分区规划文件和主要图纸。
城市分区规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。
城市分区规划图纸包括：规划分区位置图、分区现状图、分区土地利用及
建筑容量规划图、各项专业规划图。图纸比例为l／5000。
(4)城市详细规划文件
编制单位完成受委托的城市详细规划工作后，其应提交的文件应按照《城
市规划编制办法》第二十四条和第二十七条分别规定。
城市控制性详细规划的文件和图纸包括：
1)控制性详细规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入’
附件。规划文本中应当包括规划范围内土地使用及建筑管理规定；
2)控制性详细规划图纸包括：规划地区现状图、控制性详细规划图纸。图
纸比例为1／1000—1／2000。
城市修建性详细规划的文件和图纸包括：
1)修建性详细规划文件为规划设计说明书；
2)修建性详细规划图纸包括：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业
规划图、竖向规划图、反映规划设计意图的透视图。图纸比例为l／500一
l／2000。
2．审批程序
城市规划实行分级审批，其中审批程序包含了审查和批准两个阶段，每个
阶段又分别可分为前置、上报、批准、公布、调整五个程序。
(1)前置程序
《城市规划法》第二十一条规定：“城市人民政府和县级人民政府在向上级
人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员
会审查同意。”
建设部颁布的《城镇体系规划编制审批办法》第十条规定：“城镇体系规划
上报审批前应进行技术经济论证，并征求有关单位的意见。”
(，2)上报程序
．组织编制城市规划的人民政府在收到编制单位提交的编制城市规划的工
作成果后，应在技术论证和征求有关单位意见后并经同级人大或常委会审查
同意，即应尽快将规划文本报上级人民政府。
(3)批准程序
根据《城市规划法》第二十一条的规定，城市规划实行分级审批。其中：直
辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。省会城市、人口在一
百万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政
府审查同意后，报国务院审批。
上述两款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报
省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总
体规划，报市人民政府审批。
上述三款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。
城市分区规划由城市人民政府审批。
城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除
重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管
部门审批。
(4)公布程序
根据依法行政和政务公开的原则，规划在审批后必须依法公布，方能发生
法律效力。对此，《城市规划法》第二十八条规定：“城市规划经批准后，城市人
民政府应当公布。”按照这一规定，公布的义务机关应当是组织编制规划的这
一级政府。
(5)城市规划调整程序
《城市规划法》第二十二条规定：“城市人民政府可以根据城市经济和社会
发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和
原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须
经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。
