第八章 审理农村征地补偿款
分配纠纷案件的建议
第一条村民因在主张征地补偿款分配时享有村民同等待遇而与村集体组
织发生纠纷的，适用本意见。
【该条款界定了本意见的适用范围，只针对村民不服村集体组织制定的征地
补偿款分配方案，进而起诉要求享有与其他村民同等分配权利、取得同额补偿款
的纠纷。】
第二条村民因征地补偿款的分配主张享有村民同等待遇而与村集体组织
发生纠纷的，属平等民事主体之间的纠纷，当事人起诉到人民法院，符合民事诉
讼法第108条规定的，人民法院应当受理。
【理由：根据土地管理法第8条、第10条规定，农村的土地除法律规定属于
国家所有的以外，属于农民集体所有；农民集体所有的土地依法属于村农民集体
所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个
以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者
村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济
组织经营、管理。因此，我国农村集体土地所有权为三级制的“农民集体所有”，
即“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上农村集体经济组
织中的农民集体所有”。如被征用地为某一农民集体所有，则征地补偿款亦应属
该农民集体所有，征地补偿款为该集体所有成员的共有财产；如该农民集体决定
分配补偿款，则应予以等额分配，作为该集体的每一个成员均享有同等权利。故
因未享有村民同等待遇而与村集体组织发生纠纷的，应属农村集体经济组织与
其成员之间因收益分配产生的纠纷，根据最高人民法院研究室《关于人民法院对
农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)和
《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否
受理问题的答复》(法研[2001]116号)的意见，此类案件应作为民事案件予以受
理。
第三条村民起诉分配征地补偿款的同时请求确认土地承包经营权的，对
确认土地承包经营权的请求，不属人民法院受理民事诉讼的范围。
【理由：根据《农村土地承包法》第11条规定，国务院农业、林业行政主管部
门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。
县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行
政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农
村土地承包及承包合同管理。第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包
方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营
权。因此，土地承包经营权的确认归属县级以上地方人民政府，纳入其对农村土
地承包进行指导的职责范围，不属人民法院受理民事诉讼的范围。】
第四条村民主张就征地补偿款的分配享有村民同等待遇而与村集体组织
发生纠纷的，案由确定为“征地补偿款分配纠纷”；如征地补偿款的性质明确为土
地补偿款或劳力安置费，则案由分别为“土地补偿款分配纠纷”、“劳力安置费分
配纠纷”。 ，
【理由：此类案件的案由统一确定为“征地补偿款分配纠纷”，既体现争议标
的，又体现纠纷主体是村民与村集体组织之间就征地补偿费用的分配产生的争
议。如争议的款项能够具体确定为土地补偿款或劳力安置费，则在案由中直接
冠以具体的细项。有的认为案由中应加上“农村”二字，明确为“农村征地补偿款
分配纠纷”。我们认为，我国的土地所有权只有两类，一类是国家所有，即城市市
区的土地；一类是集体所有，即农民集体所有，包括农村和城市郊区的土地(除由
法律规定属于国家所有的以外)，因此，征地的对象只能是农民集体所有的土地，
并不仅限于农村，城市郊区的土地征用也会发生类似纠纷，故案由无须点明“农
村”二字。】
第五条村民主张就征地补偿款的分配享有村民同等待遇而与村集体组织
发生纠纷的，以主张权利受侵害的村民个人为原告。
【理由：征地补偿款分配纠纷案件中，村集体组织均是采取按人平均分配补
偿款的做法，而非按承包户分配，因此，主张权利受侵害的应为未享有村民同等
待遇的个人。】
第六条村民委员会、村民小组依法享有诉讼主体资格。
征地补偿款由村民委员会持有并由村民委员会制定分配方案，以村民委员
会为被告；征地补偿款由村民委员会持有、分配方案由村民小组制定，或征地补
偿款由村民小组持有、分配方案由村民委员会制定的，以村民委员会和村民小组
为共同被告；征地补偿款由村民小组持有并由村民小组制定分配方案，以村民小
组为被告。
村民委员会和村民小组为共同被告的，由村民委员会和村民小组共同承担
责任。
【理由：该条款有两层含义，…一是确认村民小组的诉讼主体资格，二是明确村
民小组与村民委员会的诉讼主体地位。目前，在农村土地被征用过程中，作为被
征地单位与征地单位签订合同的是村民委员会，征地补偿款是拨人村民委员会
账户，然后由村民委员会将补偿款发放至相关村民小组，再由村民小组具体核
查，并制作分配方案向村民委员会报批。实践中，村民小组和村民委员会的诉讼
主体地位如何确立有争议。
首先，村民小组是否具备诉讼主体资格。一种意见认为村民小组具备诉讼
主体资格，理由为：根据土地管理法第10条规定，村民小组对集体土地享有经营
管理权；《农村土地承包法》第12条的规定，村民小组可以作为发包方。实际生
活中，也是由村民小组管理各自的集体土地，由村民小组向村民委员会领取各自
的征地补偿款，由村民小组各自制定具体的分配方案，因此，村民小组具备诉讼
主体资格。另一种意见认为村民小组不具备诉讼主体资格，因村民小组仅是村
民委员会授权下的类似办事机构的组织，没有独立的财产，没有住所，不能独立
承担民事责任，不具备民事诉讼法规定的其他组织的资格。我们倾向于认定村
民小组具备诉讼主体资格。我国民法只规定两类民事主体：自然人和法人，而
《民事诉讼法》规定的民事诉讼主体除自然人和法人外，还有其他组织，所谓“其
他组织”系指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。
应该说，我国民法与民事诉讼法有关主体的规定是存在矛盾的。有学者提出民
事主体还应包含第三类，即可独立承担民事责任的非法人组织，否则由《民事诉
讼法》规定的“其他组织”承担民事责任没有实体法依据。这种主张有其合理性
和实践意义，但在法律未作修改之前，仅能依民事诉讼法的规定确定村民小组是
否具备诉讼主体资格，而能否独立承担民事责任是决定村民小组能否成为诉讼
主体的关键。根据上述法律规定，村民小组虽不是集体土地的所有人，却是集体
土地的管理者，其权利来源于该集体全体成员的授权，其义务也应由该集体的全
体成员承担；且在实践中，村民小组也实际持有集体财产，因此，村民小组具备承
担民事责任的能力，可以成为民事诉讼主体。
其次，村民小组与村民委员会诉讼主体地位如何确定，是必须共同参加诉讼
还是可单独参加诉讼，两者的责任承担形式为何。根据上述分析，我们认为，以
征地补偿款的实际持有情况和分配方案的具体制定情况为判断标准，不仅符合
权利义务对等原则，而且也便于案件的审理和判决的执行，当村民委员会和村民
小组共同作为一方当事人时，其所承担的付款责任应是共同责任，不存在法律上
的连带责任。】 第七条审理征地补偿款分配纠纷案件，应按照《村民委员会组织法》的规
定，尊重村民委员会的自治权，以村民委员会议定的分配原则、办法以及村规民
约为依据，但对村民委员会议定的分配原则、办法以及村规民约的合法性，人民
法院应依职权进行审查。
【理由：根据《村民委员会组织法》的规定，我国农村实行村民自治，村民委员
会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，由村民委员会
管理本村事务，有关征地补偿款的分配问题，属村内公共事务，因此，尊重村民委
员会的自治权是处理此类纠纷案件的前提条件。但在目前我国农村，村民的法
律意识薄弱，且残余封建思想仍存在，故在行使自治权的过程中难免出现违法现
象。因此，作为审判机关，在尊重村民委员会自治权的同时，也应依法对自治权
行使的合法性进行审查，村民委员会组织法也有关于村规民约的内容不得与宪
法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产
权利的规定。鉴于我国不存在违宪审查制度，故有关村规民约的合法性问题只
能在审理具体案件时由人民法院一并审查。】
第八条对分配原则、办法、村规民约的合法性的审查应包括程序性审查和
实体性审查。分配原则、办法、村规民约的制定应符合《村民委员会组织法》的规
定，由村民会议讨论决定。村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加
或者有本村2／3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过，
决定的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人
身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
【本条规定的是审查村规民约合法性的原则，主要依据村民委员会组织法的
规定以及我国的法律、政策的规定进行审查。】
第九条分配原则、办法、村规民约的制定程序不符合《村民委员会组织法》
规定的，应以程序违法直接认定分配原则、办法、村规民约无效；分配原则、办法、
村规民约的规定内容与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或侵犯村民的人
身权利、民主权利和合法财产权利的，应认定与宪法、法律、法规和国家的政策相
抵触或侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容无效。
【理由：对认定全部无效和部分无效的后续处理，存在五种意见。
第一种意见认为，无论是全部还是部分无效，均应由村民委员会重新召开村
民会议讨论决定，案件中止审理。
第二种意见认为，如是因程序不合法导致村规民约无效的，可在审理过程中
指定一定期限要求村民委员会或村民小组重新作出，若村民委员会或村民小组
拒绝重新作出或作出的仍然与原来内容一致，法院应当依职权作出实体判决；如
是因内容违法导致村规民约部分或全部无效的，由法院依职权作出实体处理。
第三种意见认为，无论全部还是部分无效，法院均可依职权作出实体判决，
这不仅具有实践的可操作性，而且有利于案件的及时审结。
第四种意见认为，如全部无效，则先裁定驳回村民的起诉，待村民会议重新
怍出决定；如果村民不服新决定的，再另行起诉；如部分无效的，则可直接进行村
民资格的审查并作出判决。
本条规定的主旨在于分配原则、办法、村规民约确认无效后如何处理。实践
中对此问题的认识分歧较大。上述四种观点，各有利弊：第一种意见——既然认
定无效，就要求村民委员会对无效的决定重新召开村民会议讨论决定，符合村民
自治的规定，但以何种形式要求村民委员会重新召开村民会议作出决定，如村民
会议仍维持原决定的，该怎么处理，如村民会议迟迟未作决定案件的，中止是否
就无限期拖延，等等，均须予以考虑。第二种意见——对村民委员会或村民小组
拒绝重新作出决定，法院依何种标准作出实体判决是个问题，同理，认定部分无
效的，虽然不存在重新召开村民会议和拖延案件审理的问题，但如征地补偿款已
按人数全额分配完毕，即使主张权利的村民应享有分配权，其权利如何保障，且
征地补偿款金额是确定的，按人均分配，多一人与少一人，每人的分配金额不相
同，应以何种标准判决，涉及案件事实问题。第三种意见——虽然便于案件审
理，但违反村民自治原则，有法院代为分配之嫌，且忽视了不同分配方案会导致
不同的人均分配数额这一问题。第四种意见——认定部分无效的，存在与上述
第二种意见同样的问题；认定全部无效的，裁定驳回起诉是否有法律依据，对村
民委员会重新召开村民会议讨论是否有强制措施，如没有相应措施，对主张权利
的村民将无法提供切实有力的司法保护。
第五种意见认为，造成上述困挠的原因在于我国没有实行违宪审查制度，如
前所述，对村规民约的合法性审查只能在个案中进行，这种审查是审判机关依职
权进行的，如确认无效亦应作出相关处理。对因程序不合法认定全部无效的，可
先行判决村民委员会在规定期限内重新召开村民会议作出决定，且该判决是终
审的，如村民委员会在规定期限内不履行，从期满之日起，对村民委员会按日处
以罚款，并向乡、镇人民政府提出司法建议，要求其履行指导职责；对拒不履行判
决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究直接责任人员的刑事责任。法律依据
是参照《民事诉讼法》第139条关于“人民法院审理案件，其中一部分事实已清
楚，可以就该部分先行判决”规定的精神，允许先行判决的存在，在目前无违宪审
查制度存在的情况下，对村规民约的审查程序类推适用特别程序，根据特别程序
实行一审终审的规定，并参照最高人民法院关于适用《婚姻法》的意见中规定确
认婚姻无效也实行一审终审的精神，对村规民约所作的无效判决是终审的，而如
何执行判决，则参照行政诉讼法关于行政机关拒绝履行行政判决，法院可以采取
措施的规定，且《村民委员会组织法》亦规定乡、镇人民政府对村民委员会的工作
给予指导、支持和帮助，向其提出司法建议亦有依据。这样，既尊重了村民自治
权的行使，也保证了村民委员会重新召开村民会议讨论决定征地补偿款分配方
案，同时，通过司法的强制力也可逐步提高村民的法律意识。对部分无效的，从
目前厦门市各村分配补偿款的具体情况来看，一般都有保留部分补偿款，不会全
部分配完毕，因此，在确定应支付主张权利的村民补偿款时，可征询村民委员会
的意见，是否需重新确定人均分配数额：如不需要，则按既定标准判决；如需要，
可参照全部无效的程序，要求村民委员会限期召开村民会议决定分配数额。
第五种意见的缺陷在于法律依据的缺失。】
第十条村民资格的界定原则上以“具有本村户口的集体经济组织的成员”
为判断标准，在以户籍登记为前提条件的基础上考虑该村民与村集体经济组织
是否建立土地承包关系如无土地承包关系的，还需考虑该村民的生活基础是否
在该村、是否履行了该村村民相应的义务；但义务兵、在校生、服刑人员和承包期
内全家迁入小城镇落户的家庭承包人员的村民资格不受上述规定限制。
【理由：村民是一个法律概念，凡是具有本村农业户口的，都是本村村民，但
目前商品经济发达、人员流动日益频繁，户籍制度也受到冲击，因此，在户籍管理
方面已非计划经济时期那么严格，村民已由传统意义上的村民转化为广泛意义
上的村民，即稳定居住在某村生活的人。由于村与村之间经济上的贫富悬殊，加
之户籍迁移并非强制性规定，因此存在户籍长期与实际生活居住地脱离的现象，
而且普遍集中在出嫁女身上，故在征地补偿款分配中，如笼统地以户口认定村民
资格，处理村民待遇纠纷，显然不适合农村实际情况，从司法角度讲也有失公平。
但户籍作为我国目前的管理制度，仍应作为处理此类纠纷的前提条件，其例外情
形目前仅有义务兵、在校生、服刑人员和承包期内全家迁入小城镇落户的家庭承
包人员这四种。根据相关规定，入伍参军和考入大中专院校的学生可以将户口
迁到参军地和就读地，复员和毕业后如未找到工作仍回原籍，故在参军和就读期
间，此两类人仍应视为具备村民资格，无论其是否与村集体存有土地承包关系；
服刑人员的户籍根据规定应当迁入服刑所在地，等刑期届满再迁回原籍，服刑人
员虽被限制人身自由，或被剥夺政治权利，但其作为集体经济组织成员的经济权
利仍应得到法律的同等保护，故服刑人员应享有与其他村民同等的经济待遇；根
据《农村土地承包法》第26条第2款规定：“承包期内，承包方全家迁人小城镇落
户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地
承包经营权流转。”因此，承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，该承包方家庭
成员的户籍虽已迁出，但仍享有土地承包经营权，换言之，该家庭人员作为集体
经济组织成员的身份仍未改变，应享有与该集体经济组织中其他村民同等的待
遇。在具备户籍登记的前提下，结合农村本地情况，还应考虑该村民与村集体经
济组织是否有密切联系。土地是农民根本的生产和生活资料，因此，以土地承包
关系来判断村民是否是集体经济组织中的一员是最为直观的，除此之外，能否以
其他标准判断，实践中有分歧。主张在无土地承包关系的情况下还应考虑实际
生活情况的，认为只要该村民尽了村民的义务，其就应享有权利，但就目前实践
情况来看，如放开这一条件，则户籍不在本村，但也尽了村民义务的，是否也可认
定具备村民资格?生活基础在本村的判断标准是什么?尽了村民义务又指什
么?这些原则依据都较为宽泛，况且如无土地承包关系，就不缴纳农业税，判断
村民资格的确是一个复杂的问题。当然，土地承包法允许村民放弃承包权，但该
规定自今年3月1日实施，且放弃亦应办理相关手续，对此类情况，是否可参与
补偿款的分配，因目前实践中尚未出现，有待今后进一步研究。】
第十一条村民是否享有分配征地补偿款的同等权利，应以征地发生时享
有村民资格为条件。
【此条款是对依村民资格享有分配征地补偿款权利的时间点所作的限制。】
第十二条村委会改为居委会后，原村辖范围内的集体土地被征用，因此发
生的征地补偿款分配纠纷适用本意见。
【此条款是针对农村土地大部分或者全部被征用后，村委会改为居民委员会
后引发同类纠纷提出的适用意见。】
