(三)城市应急管理保障系统
如前文所述，应急管理保障系统也是具体实施防灾、抗灾、救灾、重
建等工作的过程，该系统的建立不是一劳永逸的过程，而是必须不断完
善的。当前来看，城市要建立起“反应迅速、组织科学、运转高效”的城
市应急管理体系，需要考虑多方面的因素。不仅要考虑到城市独特的
自然地理、历史文化、人口规模、政治地位等因素，还要考虑现行体制的
改革与转型，尤其考虑到如何从理念和思维方式层面赋予未来的应急
管理体制以新的面貌。当然，我们还要借鉴国外一些国家有益的经验
和做法，不断完善我们的应急管理体制。基于以上认识，我国城市在应
急管理保障系统的构建方面应该有以下几个方面的突破。
1．加强对突发事件管理的立法
新的防灾减灾机构必须有明确的法律依据。在考虑自身独特性前
提下，广泛借鉴国外立法经验。我国城市危机法律体系应该由以下几
个部分构成：(1)国家层面的法律、法规和规定；(2)城市突发事件管
理法规和规章；(3)国家和地方的司法解释。这里的重点是作为地方
防灾减灾母法性质的城市突发事件管理法规。对这部法规所规定的突
发性公事件做出明确的界定，对组成城市突发性公共管理体制的各政
府机构及职能、对城市范围内紧急状态宣布条件和程序、对市和各区县
突发性事件管理的职责分工、对突发性事件管理中城市政府与中央有
关部门的关系、对用于抗灾减灾的资金拨付、使用和监督、对紧急状态
下其他人力和物力资源的调配权限的使用等作出明确的规定。城市可
以成立一个由多个领域专家组成的危机立法小组，收集和研究国外和
我国港台地区的相应法律法规，以资借鉴。
2．重视减灾和预防
如前文所述，“危机生命周期”理论已经为世界许多国家和地区所
采用，成为危机管理规范化、专业化和标准化的基础。其中，减灾和预
防为突发事件管理的事前环节，应急和恢复分别为事中和事后的管理
环节。很明显，应急管理并不是在突发事件发生之后才展开的。国外
危机管理的一个很重要的趋势是，越来越重视危机或突发事件前的减
灾和预防工作。防范为主，准备在先，是新的应急管理模式与传统危机
管理模式的根本区别。联合国十年减灾行动、国外的可持续发展理论、
精明成长理念(Smart Growth)和我国新近提出的科学发展观，都可以看
成人们在减灾方面所做出的战略思考与努力。而各种防灾预案的制
定、应急演练、个人生存知识和技巧的培训则可视为人们在危机预防环
节所做出的努力。
我国城市在构建新型的应急管理体制过程中，决策者应在观念上
实现从“灾后反应文化”向“危机预防文化”的转变，要特别关注危机管
理中的减灾和预防阶段，加强制度建设，这是解决问题之本，是解决问
题之源。减灾和预防有许多工作可做，其中的重中之重当属减灾教育
和城市规划。
3．构建政府和社会共治的应急管理网络
应急管理是一项公共性很强的管理活动。如果把它看成一项公共
服务的话，则政府不应被视为唯一供应者和生产者。企业、非政府组织
和个人在防灾减灾工作中扮演着重要角色，应被视为合作供应者或生
产者(Co-Providers 0r co·Producers)。唯有如此，应急管理才能取得预
期的效果。我国城市应急管理体系的构建也要发挥以下三大力量的作
用。应急管理体系建设应“坚持社会广泛参与的原则。调动全社会各
方面的积极性，把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来，形成
政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现
突发公共事件应对的社会化。”①
4．加强政府间的横向和纵向互助合作
一旦危机发生后，作为危机管理最重要主体的政府需要根据危机
发生的严重程度、影响范围、损失大小决定资源的调拨。有时危机造成
的严重后果已经远远超出一个地方政府所能承受的能力，正因为如此。
许多国家都十分重视危机发生时政府间的横向和纵向互助合作，并将
这种合作以法律的形式固定下来，以便在必要时快捷、有序调动各方面
的资源，拯救人的生命，减少财产损失，恢复正常秩序，重建家园。真正
做到一方有难，八方支援。
日本东京都就与周边八个都县市签订了相互救援的区域合作协
定。②美国在这方面的制度更为完善，其危机管理的政府间合作可分
为横向和纵向两大类，前者又可分为三个层面：(1)州内地方政府之间
的合作，如美国密歇根州突发事件治理法案第410款就规定，自治市和
县可以与其他县、自治市、公共代理机构、民族国家联盟，或者私人部门
代理，或者其他所有实体达成相互救援或者互惠救援协议；④(2)州际
之间的合作。美国联邦灾难救济和突发事件救助法第611款规定，联
邦应急管理总署署长对州际突发事件防御公约负有鼓励、审查和协调
的责任；(3)州与邻国之间的合作，美国联邦灾难救济和突发事件救助
法第612款规定，联邦应急管理总署署长应当向州提供所有可行的救
助，用于该州签订与邻国(即墨西哥和加拿大)的突发事件防御互助协
定。就纵向而言，美国政府问的合作有两种：(1)州政府和地方政府之
间；(2)联邦、州和地方政府之间。各州和联邦的突发事件应急管理法
的一个中心目标就是如何在必要时倾全州或全国之力应对不测事件。
城市应该在粮食、蔬菜、能源、水等方面寻求与周边省市的密切合
作。可以在资源、设施和服务等领域与这些省市签订突发事件救援互
助协议。同时，在城市内部应鼓励市内各相邻区县之间签订性质类似
的协议。就纵向而言，城市要特别处理好市政府和省政府乃至中央政
府及其各部门之间的合作关系。2004年11月出台的《北京市突发公
共事件总体应急预案》明确了应急管理中坚持属地为主的原则。即实
行属地管理，专业处置，由地方政府统一指挥协调所辖地区的中央机
关、企事业单位。当突发事件超出北京市控制范围时，提请党中央、国
务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”。这是一个良好的开
端，但还需要从法律上作进一步的规范，如在何种情形下、通过何种程
序请求中央政府的介入。
5．构建专家系统，加强减灾科研
防灾减灾工作既是一项公共性很强的管理活动，也是专业性很强
的具体工作。专业化是当今危机管理的一个重要特点。许多国家都建
立了各方面的减灾科研系统。例如在澳大利亚，联邦政府的主要危机
管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的危机管理事
务。该署设有全国危机应急管理学院，主要从事研究和培训工作，并承
担全国危机计划的制订。
美国联邦灾难救济和突发事件救助法第306款规定，联邦政府在
突发性事件的管理中可以聘用专家和顾问。①美国联邦应急管理总署
(FEMA)还建立了与高校合作的应急管理研究项目。同时，美国还以
大学和学院为基础建立了危机和应急管理研究、训练和信息中心。
城市应建立由减灾协会、科研单位、大专院校等多领域或单位专家
学者组成的应急管理专家委员会作为专家支持系统，展开各种突发事
件的研究。在研究过程中既应注重国外的优秀成果，也要总结我们自
身的经验教训。应将重大典型的自然和人为危机的应对和处理编写成
危机管理案例，建立案例库，并编制年度减灾白皮书，出版危机统计年
鉴，作为科研、教育和培训之用。同时，也应加快开发紧急指挥决策支
持系统软硬件技术，以提升危机事故紧急处置指挥能力。
6．及时向公众发布防灾信息
有效地通过媒体和社区传播信息，可以帮助市民尽快从危机事件
的冲击中恢复到正常状态。因此，防灾信息的发布必须是及时有效的，
保证公众可以通过多种方式获得危机信息。常用的信息公布方式有：
通过警察、应急人员、电话系统联系或者通过大喇叭广播来发布预警信
息②；通过媒体提醒公众；建立公共安全网站；将个人持有的手机作为
信息终端。
7．设立危机风险防御基金
改变目前的财政专项拨款制度，设立城市危机风险防御基金，并以
法的形式加以明确和规定。防御基金由四个方面构成：一是本市的年
度财政专项拨款；二是上级政府支持本市防灾减灾的划拨款项；三是本
市为危机风险防御所筹得的捐款、赠品、遗赠；四是基金投资国债和有
稳定回报的其他债券所得。
8．重视保险在减灾中的作用
危机保险在欧美和日本等发达国家的防灾减灾中越来越受到重
视，成为应急管理研究的一个重要领域。保险的功效不仅在于危机发
生后的货币补偿，更重要的是围绕这种补偿所延伸出来的其他社会
功效。
首先，它可以减轻政府的负担，政府不再是唯一的救灾救济主体。
由于有危机保险做保障，灾民灾后会很快得到补偿，重建家园，尽快恢
复生产和社会秩序。
其次，它可以推进政府和社会的共治。危机保险具有很重要的公
共性特征，尤其是那些诸如地震、洪水、飓风等巨灾，政府或政府出资的
再保险公司一般会是民营保险公司为危机保险实行再保险的对象。结
果，个人或企业、保险公司和政府构成了危机风险共担共治的网络。从
利益角度看，保险公司为了自己和客户利益必然要对危机进行损失分
析，内容包括潜在的危机损失分析、危机风险分析和建立危机数据库。
一些保险公司甚至会请有关领域的专家来做这项工作。在此基础上，
保险公司会制定一系列防灾措施来减少风险，包括向客户宣传和介绍
如何防止危机损失，以此提高人们的防灾减灾意识。因此，保险公司成
为减灾的一支重要力量。就政府而言，作为危机保险的一个重要利益
相关方(再保险人或强制保险方)，它也必须加强对危机问题的研究，
采取切实可行的措施，预防和减少危机的发生，降低危机造成的损失。
个人作为被保险人，理应遵守国家的法律规定，并履行合同范围内的防
灾抗灾措施。因此，危机保险也可以说是防灾减灾的一种制度化安排。
9．重视灾后的心理抚慰工作
突发事件往往事发突然，而且极易造成重大的人身伤亡和财产损
失。事件的突然发生和事故现场的骇人景象通常会给现场人员的心理
产生较大的影响。为了防止当事人及相关人员产生心理障碍，帮助他
们走出绝望和无助的心态，最大限度地降低社会负面影响，心理专家有
组织地介入治疗，是事故善后处理工作中一个不可或缺的内容。
为了做好灾后的心理抚慰工作，城市可以集中部分专家成立心理
危机与干预中心。该中心成立后，正常状态下可以提供一般的心理咨
询服务，危机状态下可以为本市乃至其他地方的公民提供灾后心理干
预和支持。
