《行政法原论(修订版)》
第二节 行政机关组织法
一、行政组织与行政组织法
(一)行政组织
组织是指由相互联系和作用的部分所构成的具有系统功能的有机整体。日本行政专家冈部史郎指出：“组织就是复数以上的人或集团，通过上、下或并列的秩序，确定其地位和作用，形成作为整体的具有协作关系的形态。”①
组织通常可以划分自然组织和社会组织两大类。社会组织又可划分为国家组织、政党组织和其他社会组织。而国家组织又可划分为国家行政组织和其他国家组织。其中，所谓国家行政组织是指依法设立并行使行政职权的国家组织。一般认为，行政组织就是指这种国家行政组织，包括行政机关和行政机构。
但就广义而言，除了国家行政组织即国家行政机关和行政机构，其他社会组织在得到法律、法规授权或行政机关委托的情况下也享有并行使着一定的行政职权。此时，这些非国家行政机关和行政机构的其他社会组织也通常被认为是一种行政法意义上的行政组织。因此，从广义上讲，无论其原始的组织性质如何(国家组织或其他社会组织)，只要依法获得并行使行政职权，就都是行政组织。当然，在这些行政组织中，行政机关无疑是最典型和最重要的行政组织，也是行政组织法规范的重点(下文中的行政组织主要指行政机关这类行政组织)。
(二)行政组织法
行政组织法，简而言之，就是规范行政组织的法。就其具体内容而言，大致有三个部分：行政组织的设立及其职权职责、行政组织的规模大小及其人员和经费设备、行政组织的组成人员。其中，规范第一类事务的法是行政机关组织法，规范第二类事务的法是行政机关编制法，规范第三类事务的法是国家公务员法。行政组织法就是这三类组织法律规范的总称。
行政组织法作为规范行政权的设定及行政权的承担者——行政组织的一类法律规范，对于加强行政组织的整体法律控制，推进行政组织的法治化进程和促进行政机关依法行政，以及适应行政改革的需要，无不具有极其重大的意义。因此，行政组织法不仅构成了行政法的重要组成部分，也应当为行政法学体系所包容，成为行政法学研究的基本内容之一。这里，值得指出的是，在我国早期行政法学研究中，行政组织法曾占有重要的地位，许多教科书都要花很大的篇幅来论述行政组织法问题。然而，自九十年代以来，对行政组织法却不够重视，对行政组织法的研究被行政主体理论所取代。这主要是因为许多学者认为，传统的行政组织法理论往往侧重于从组织学、管理学的角度研究行政组织或行政机关的内部构成机制与行政效率问题，并没有从法学的角度充分回答行政组织或行政机关在法律上的主体资格和法律地位，而行政法学对行政组织的研究应从主体地位上展开，着重解决行政组织是否具有行政主体资格问题。正是在这种认识的指导下，行政组织法理论不受重视，而行政主体理论却倍受人们的青睐和极力推崇。我们认为，行政主体理论固然有其存在的价值，但对行政主体的研究是无法代替对行政组织法的研究的，要想真正理顺行政组织之间的关系，合理设置机构和分配权力，需要对行政组织法涉及到的问题全面展开研究，完善行政组织法体系。实际上，行政主体理论是对行政组织的动态研究，强调行政组织的“外功”；行政组织法理论则是静态的研究，强调行政组织的“内功”，两种理论具有互补性，忽视其中任何一种理论的研究都是片面的，不恰当的。
二、行政机关组织法的概念
行政机关组织法是行政组织法之一种，是指规定行政机关的性质与地位、设置与权限、相互关系、及基本工作制度和法律责任的法律规范的总称。它的核心内容是关于行政机关设置及其权限的规定。通常，在立法上，行政机关组织法还包括有关行政机构设置和人员定编等的规定即行政机关编制法的内容。
从表现形式上来看，行政机关组织法是一类法律规范的总称，具体包括：第一，宪法典中关于行政机关设置及其职权职责的规定。例如，我国现行宪法典第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，及第六节关于民族自治地方的自治地方人民政府的规定等都属于行政机关组织法规范。第二，专门的行政机关组织法。我国这方面的法律、法规较多，有《中华人民共和国国务院组织法》①，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)②，《中华人民共和国民族区域自治法》①等。此外，国务院的许多部委和直属机构，以及省、市、县、乡镇等也制定有专门的组织通则或简则。第三，部门行政法律、法规中关于行政机关设置及其职权职责的规定。这类条款几乎在每一部门行政法律文件中都有。如《中华人民共和国海关法》②第3条规定： “国务院设置海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。……”；第4条规定：“海关可以行使下列权力：……”。再如，《中华人民共和国国境卫生检疫法》③第2条规定：“在中华人民共和国国际通航的港口、机场及陆地边境和国界江河的口岸(以下简称国境口岸)，设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。国务院卫生行政部门主管全国国境卫生检疫工作。”此外，行政机关组织法还包括一些有关机构改革的临时性规范文件，如国务院推行的“三定方案”等。
三、行政机关组织法的基本内容
健全的立法须有完备的内容，内容的完备与否直接影响到法之功能的有效发挥。从现行有效的《国务院组织法》和《地方组织法》的规定来看，行政机关组织法主要涉及行政机关的组成、设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及副职设置等内容。这些规定固然对行政机关的规制起了一定作用，但有很大局限性。从应然状态看，行政机关组织法应包括以下基本内容：
(一)行政机关的性质与地位
性质与地位是指行政机关在整个国家机构或整个行政组织系统中所具有的最基本的性质和职权职责。如宪法典第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这一条界定了国务院的性质——最高国家权力机关的执行机关，及国务院的地位——最高国家行政机关。又如<民族区域自治法》第15条规定了自治地方人民政府的特有性质——民族自治地方的自治机关，及地位——对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都应服从国务院。
(二)行政机关的设置及权限
行政机关的设置及权限是行政机关组织法的核心内容，应予以明确规定。由于设置行政机关的多少直接决定着公民负担的大小以及公民活动受限制的程度，因此只能依法进行。行政机关的权限即行政机关职权的界限，包括行政机关的职权大小及限制性条款等，也必须明确地规定在组织法中。只有这样，才能划清各机关之间权力妁界限，防止越权和滥用职权，并减少由于权限交叉而造成的纠纷，提高管理效率。
行政机关的设置还是一个程序问题，行政机关组织法除了要规定行政机关的设置标准和规模之外，还应对行政机关的设置程序作出规定，以避免行政机关设置过程中的随意性和人为因素的干预，确保行政机关设置的科学性。所谓行政机关的设置程序，是指行政机关的设立、撤销或合并的程序。根据《国务院组织法》、《地方组织法》和《国务院行政机构和编制条例》的规定，国务院组成部门的设置有国务院总理提请全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定；国务院直属机构、办事机构，部委管理的国家局以及国务院议事协调机构的设置由国务院决定；国务院各部门内部司局级机关的设置由国务院决定；地方省级人民政府各工作部门的设置由国务院批准；地方各级人民政府工作部门的设置由上一级人民政府批准。
(三)行政机关之间的关系
行政机关之间的关系实际上涉及的是行政权力在不同行政机关之间的分配和划分，主要应由行政机关组织法予以调整和规范。行政机关之间的关系可分为纵横两大类型的关系。
1．纵向关系
行政机关之间的纵向关系，是指在行政组织系统中基于隶属性所形成的上下级行政机关之间的关系。这种关系又可分为两种：一种是领导关系，即上下级行政机关之间的命令与服从关系。在领导关系中，上级行政机关享有命令、指挥和监督等项权力，有权对下级机关违法或不当的决定等行为予以改变或撤销。下级行政机关负有服从、执行上级行政机关决定、命令的义务，不得违背或拒绝，否则就要承担一定的法律后果。上下级行政机关之间的领导关系具体又有垂直领导关系和双重领导关系两种类型。垂直领导关系中的行政机关，一般只直接接受某个上级行政机关的领导，如地方海关只接受海关总署领导。双重领导关系中的行政机关则要同时接受两个上级行政机关的直接领导，如地方各级公安机关既要接受上级公安机关的领导，又要接受本级人民政府的领导。另一种是指导关系，即上下级行政机关之间的一种行业或业务上的指导与监督关系。在指导关系中，上级主管部门享有业务上的指导权和监督权，但没有对下级行政机关的直接命令、指挥权。上下级行政机关之间究竟应实行垂直领导关系、双重领导关系抑或是指导关系，应根据他们的性质及职权要求等来确定，并由行政机关组织法加以规定。
2．横向关系
行政机关之间的横向关系，指无隶属关系的行政机关之间的关系。两个行政机关，不管是否处于同一等级，只要他们无隶属关系，概属横向关系。这种关系又有三种情况：一种是权限划分关系，如人民政府各部门之间的权限划分，这类权限划分的结果是各种行政管辖权。第二种是公务协助关系，又称职务上的协助，是指对于某一事务无管辖权的行政机关，基于有管辖权行政机关的请求，依法运用职权予以协助。这种公务协助关系在我国的组织法中并不少见。例如，《海关法》第7条规定，海关执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供职务协助。第三种是监督制约关系，如审计部门、监察部门、财政部门与其他行政机关就有这种监督与制约关系。《中华人民共和国审计法》①第2条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。” 《中华人民共和国行政监察法》②第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”
(四)基本工作制度与法律责任
基本工作制度是指行政机关办理业务、开展内部活动的主要工作原则、方式和方法，如民主集中制、首长负责制和会议制度等。这些基本工作制度与行政机关的结构形式、层级关系，乃至国家性质都密切相关，应予明确地规定在行政机关组织法中。就首长负责制而言，<国务院组织法》第2条规定：“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。”《地方组织法》第62条规定：“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”就会议制度而言， 《国务院组织法》第4条规定：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”《地方组织法》第62条规定：“县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。……省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。”
法律责任是指违反行政机关组织法的规定，有关责任人员和机关、机构应承担什么样的法律后果。对此，我国现行的各个组织法还没有规定，这不能不说是一个缺陷。从立法技术上看，如果一个法律规范没有法律责任，那么这个法律规范就是不科学的，至少是不完整的，不仅难以贯彻实施，而且削弱了其应有的威慑作用。因此，亟待完善行政机关组织法中关于法律责任的规定。
(五)其他事项
除上述内容外，行政机关组织法还需要规定一些其他的事项，如本法的立法依据、生效要件等。同时对于行政机关的编制管理也应作必要的原则性规定。
① 邹钧：《日本行政管理概论》，吉林人民出版社1986年版，第65页。
① 1982年12月10日第五届全国人民代表大会第5次会议通过，1982年12月10日全国人民代表大会常务委员会委员长令第14号公布施行。
② 1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，根据1982年12月 10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正，根据1986年 12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正。
① 1984年5月3日第六届全国人民代表大会第2次会议通过，1984年5月31日中华人民共和国主席令第13号公布。
② 1987年1月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过， 1987年1月22日中华人民共和国主席令第51号公布。
③ 1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过， 1986年12月2日中华人民共和国主席令第46号公布。
① 1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1994年8月31日中华人民共和国主席令第32号公布。
② 1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过， 1997年5月9日中华人民共和国主席令第85号公布。
