《疑难案例实务研究》
对无法定事由严重超时限的行政处罚是否予以撤销的思考
一曹某不服某公安分局治安管理处罚决定一案的法律探讨
吕玉宝 袁煜驰①
一、据以研究的案例
1998年5月20日，原告曹某欲驾驶停放在一住宅小区的汽车离开小区时，小区物业管理员赵某规劝曹某以后不要在此停车，为此双方发生争吵，赵某不让曹某车辆离开小区。曹某的母亲何某和妹妹闻讯赶到现场并拉扯赵某。这时第三人李某(赵某的外孙女)听到吵声后赶上前拉何某，原告曹某打了李某一耳光。李某于当日到北京矿务局总医院外科、神经外科就诊。该院神经外科出具的诊断证明书证明李某头及颈部挫伤、神经性反应。事发后，被告某公安分局接到报警电话，于1998年5月20日至同年6月28日对纠纷双方及现场目击者进行了询问。此后至2000年3月12日，被告未对该案再做工作。 2000年3月13日，被告再次对本案调查取证。2000年8月8日，被告以殴打他人为由，根据《治安管理处罚条例》第22条之规定对原告做出治安管理处罚决定，决定给予原告治安拘留10日的处罚，并收取保证金500元。原告向市公安局申诉，市公安局维持了被告的决定。原告向法院提起行政诉讼。
本案审理中，出现两种不同的意见：一种意见认为，《人民警察法》以法定义务和纪律在该法第21条中规定，人民警察对公民的报警案件应当及时查处。而被告在查处原告违反治安管理规定一案时，从1998年5月20日接到报警至同年6月28日进行调查取证后，直到2000年3月13日，在相隔长达1年零10个月后，才继续调查取证。在此期间，没有任何不可抗力迫使被告查处中断的情形，所以应当认为，被告在查处原告违反治安管理规定一案过程中，行使职权是随意，有悖于《人民警察法》第21条关于人民警察对公民的报警案件应当及时查处的规定，依据《行政诉讼法》第54条第2项第5目的规定，应当判决撤销被告对原告曹某做出的治安管理处罚裁决；被告退还原告保证金500元。
另一种意见认为，经审理被告无法定事由又严重超时限处理，表现出行政行为的随意性，而该随意性已构成违法，据此撤销被告的裁决，显然缺乏法律依据。如该判决理由成立，则势必造成行政机关因迟延处理，即丧失再对该违法行为予以处理的可能，这显然与法律规定相悖。
二、有关法律问题研究
笔者认为本案中的原告殴打第三人李某的行为确已违反《治安管理处罚条例》第22条第1款之规定，公安机关可以据此依法作出“处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告”的处罚决定，如果在查清原告曹某殴打第三人李某的事实后能及时作出相应的处罚决定则是合法的行政行为，符合《行政处罚法》、《人民警察法》以及《治安管理处罚条例》赋予公安机关和人民警察相关职权的规定。但本案中被告对曹某的处罚决定没有及时作出，而是在事发后2年零2个月又19天时作出的。因此本案的焦点是对被告行政处罚行为的定性问题，即被告迟延的行政处罚行为是否是合法行政行为，该问题将直接决定法院的判决结果。
要评价这一行政处罚是否违法，必须先从合法的行政处罚构成要件说起。违法行政行为的构成要件与合法行政行为的构成要件是同一问题的不同侧面，通过分析合法行政行为的构成要件可以确定违法行政行为的构成要件。①合法的行政处罚必须是形式合法性和实体合法性的统一体，否则就构成行政处罚的违法或瑕疵。②行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。③
(一)形式合法要件包括行政处罚的程序合法和行政处罚的形式合法两个方面
首先，行政处罚必须要符合《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》所规定的相应程序要求，按照法律规定的步骤、顺序和法定的时限作出。其次，行政处罚必须以书面、口头或其他法律规定的形式作出。在本案中，被告的行政处罚决定是在原告违反治安管理规定2年零 2个月又”天后作出的。我国《行政处罚法》第29条规定，“违法行为在两年内未被发现的，不再给与行政处罚。法律另有规定的除外；前款期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。第五章“行政处罚的决定”和第六章“行政处罚的执行”中对行政主体做出行政处罚决定和执行行政处罚的有关过程也有时限的规定。《治安管理处罚条例》第18条也有类似的规定，“违反治安管理行为在6个月内公安机关没有发现的，不再处罚；前款期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《公安部关于执行〈治安管理处罚条例〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)对违反治安管理的行为在6个月内已经被公安机关发现的追究时限也做了明确规定。该《解释》笫8条规定，“如果违反治安管理的行为在6个月内已经被公安机关发现，但行为人未被查获或者行为人逃避处罚，6个月后公安机关将其查获的，仍可以处罚。”由此可见，6个月后公安机关还可以进行处罚的只是例外，条件是“行为人未被查获或者行为人逃避处罚”。本案原告并不具备《解释》中规定的例外追究条件，因此被告对原告的处罚显然不符合《解释》的规定精神。
对违法行为在2年内未被发现而不再给予行政处罚和违反治安管理规定6个月内未被发现，也不再给予处罚的立法有坚实的法理依据：在理想的法治社会中，整个社会关系主体相互之间有较为明确的法律关系，一旦有促使变更或消灭旧的法律关系或产生新的法律关系的法律行为或事件发生，相关法律程序要及时启动，从而及时确立相互间新的法律关系，这样才能真正维护当事人的合法权益，减少因法律关系不明确、相互关系不确定而给当事人和社会造成的损失，也才能保证市场经济秩序和社会公共秩序的稳定高效运转。基于相同的理由，行政主体对已经查明的违法行为更应该及时做出裁决，明确新的法律关系，这才和《行政处罚法》有关时限规定的立法目的相符合，这也是现代法治的内在要求。在本案中，因为原告违反治安管理的行为并不存在连续或继续状态，所以被告对原告的处罚应当自原告违反治安管理行为发生之日起6个月内完成。而被告在查明原告的违法事实后，长期不做任何意思表示(被告答辩中称其在原告与李某发生纠纷后一直做调解工作，而提供不出任何证据)，使原告与被告某公安分局形成了某种形式上不确定、但事实上存在的一种准法律关系。实际上在长达2年零2个月又19天的时间中已经形成了新的稳定的社会管理秩序，从而使2000年8月8日被告对原告的行政处罚失去了原有的法律意义和社会意义，这同我国刑法中不再追溯制度的相关规定具有相同的法律理由。综上，被告在相隔2年零2个月又19天后的行政处罚行为——这一严重超时限处理的行政处罚不符合合法行政行为的程序要件，同时也不符合我国《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》的立法宗旨和立法目的，故可以认定其为违法行政处罚，应依法予以撤销。
(二)实体合法要件包括行为主体合法、权限合法和行为内容合法
第一，行为主体合法要求行政处罚的行为主体必须具备行政主体的资格，实施行为的公职人员应具有合法的身份。第二，行为权限合法要求行政处罚必须是行政主体在自己的权限范围内，依照法律规定作出，并且处罚行为的实施过程中没有滥用职权的情形。第三，行为内容合法要求处罚行为具有事实根据，意思表示真实、完整和确定；行政处罚行为具有法律依据，适用法律法规正确；行政处罚的目的符合立法本意，而不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则。在本案中，被告对原告的违法行为实施管辖并没有超出其管辖权的范围，但该行政处罚行为是否构成滥用职权、是否符合立法的宗旨和目的则值得商榷。
行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权范围内不正当行使行政权力的违法行为。主要有三个特征：第一，行政滥用职权发生在自由裁量权限范围之内而不是超越它；第二，行政滥用职权表现为不正当的行使权力，如裁量逾越(行政机关没有选择裁量范围规定的法律后果)、裁量怠慢(不正当的迟延行使行政自由裁量权)、裁量滥用(不遵守裁量规范的法定目的)等。第三，行政滥用职权是一种行政违法行为而不是行政不正当行为。①在本案中，被告所行使的行政处罚权的时限在法律上没有非常明确的规定，这就要求行政主体根据事实，在职权范围内，做出适当的选，择，所以这里的行政处罚权属于自由裁量权的一种。被告长期无正当理由不行使行政处罚权，在事隔2年零2个月又19天后，却对原告进行行政处罚，不但违反了《人民警察法》第21条规定的“对公民的报警案件，应当及时查处”的法定义务，而且破坏了已经形成的有利于社会治安管理的事实法律关系，表现出行政主体在行使权力时具有很大的随意性和不可预测性，构成了典型的行政滥用职权行为。这里被告的行政处罚行为明显不符合立法目的，背离了法律的宗旨和原则。
综上，笔者认为，可以适用《行政诉讼法》第54条第2项第3目、第5目的规定，依法认定被告某公安分局的行政处罚行为违法，是违反行政程序、滥用行政职权的行政行为，应依法予以撤销。
三、进一步的思考
行政诉讼是行政法治监督体系中不可缺少的法律监督制度，它通过对行政行为的合法性审查来监督行政机关以及法律法规授权的组织依法行使职权，也叫司法审查。现代法治理念的核心内容和突出问题是规制国家的行政权力，司法审查通过法律手段保障行政机关依法进行行政管理活动，纠正违法行政行为，平衡行政机关与相对方法律地位明显不对等的巨大反差，在保护当事人合法权益的过程中扮演着最后守护神的角色。人民法院在依法审理行政诉讼案件的过程中不仅要重视对行政相对人实体权利的保护，也要重视对其程序性权利的保护。本案中被告滥用权力的违法行政处罚侵犯了原告的程序性权利，进而侵犯了其实体性权利，这在程序意识不强的我国屡见不鲜。认定行政主体无法定事由超时限处理的行政行为属于滥用职权，与该判决理由成立后“势必造成行政机关因迟延处理，即丧失再对违法行为予以处理的职权”无直接的因果关系；如果有，也应该是促进行政机关进一步提高程序意识，及时有效地处理违法行为，及时修补被破坏的社会秩序，明确相互间新的法律关系，建立新的正常稳定的社会秩序。这样，人民法院才能真正担负起对行政行为进行司法审查的法律职责，推进行政机关依法行政和整个国家的法治建设。
①作者单位：北京市门头沟区人民法院。
① 胡建、朱新力主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第13页。
② [德]哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第 229页。
③ 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第220页。
① 胡建、朱新力主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第297--298页。
