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  • 联邦共和国——美国联邦党人的政体学-《政体学说史》

    徐祥民刘惠荣 已阅19916次

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    《政体学说史》



    第九章 联邦共和国——美国联邦党人的政体学说

    独立战争后,北美十三个殖民地宣告独立并各自选派代表组成大陆会议。1777年,第二届大陆会议通过了《邦联和永久联盟条款》。 1778年,十一个州批准了邦联条款,加入邦联。随着形势的发展,邦联日益暴露出软弱无力等弊端,十三个州的安全防务和对外贸易均得不到有效保障,建立强大的全国政府迫在眉睫。
    1787年5月,各州代表会议在费城召开,这就是美国历史上著名的制宪会议。会议否定了《邦联条例》,决定重新制定一部宪法。经过几个月的努力,新宪法在费城会议通过后,提交各州批准。大陆会议决定,十三个州中如果有九个州的同意,新宪法即可生效。但是各州在批准过程中,对新宪法表现出两种截然相反的态度,由此发生了美国历史上一场最激烈的政治思想论战。这场论战是在学术层面上进行的。其中,赞成派是以“普布利乌期”为笔名在报纸上发表一系列论文为新宪法呐喊助威的联邦党人,他们是——亚历山大·汉密尔顿,詹姆斯·麦迪逊,约翰·杰伊。
    亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton,1757—1804),出生于英属西印度群岛内维斯。1773年就读于后来的哥伦比亚大学,研习法律。1782年取得律师资格,同年在纽约州被选举为大陆会议代表,曾作为纽约州代表之一出席费城制宪会议,主张建立强大的中央政府。1788年重新当选为出席大陆会议的代表。1789年任华盛顿政府的财政部长,1795年初退出内阁。1804年在与政敌A.伯尔决斗中死去。
    詹姆斯·麦迪逊(James Madison,1751—1836),北美独立运动的主要人物之一,出生于美国弗吉尼亚大土地所有者家庭。1769年就读于新泽酉学院(普林斯顿大学)。曾被选入弗吉尼亚革命代表会议,起草关于保障宗教信仰自由的文件。他出席了大陆会议,极力反对各州拥有主权。1784年再度进入弗吉尼亚立法会议,力主举办 1786年安纳波利斯会议。这次会议倡议召开1787年制宪会议;1787年,他在制宪会议上作用非凡,提出“弗吉尼亚方案”,该方案成为制定宪法的基本框架和指导原则。在当选为众议院议员后,他又在国会中提出宪法第1—10号修正案,强调加强对宗教信仰、言论、出版自由的保护。后因与财政部长汉密尔顿发生分歧,离开国会。1798年,针对《客籍法和镇压叛乱法》,他起草了弗吉尼亚决议案,谴责两个法令违反宪法第1号修正案,宣称各州有“干预阻止罪恶发展”的权利和义务。1801—1809年,在杰弗逊担任总统时任国务卿。1808年当选为总统。,1812年再次当选为总统,成功地指挥了1812—1815年的战争。后来,他离开华盛顿在弗吉尼亚居住19年,从事改良农业和解放奴隶的工作。1819年参与创立弗吉尼亚大学,曾任该校校长。晚年他虽卧病在床,仍著文反对各州违抗联邦法令和脱离联邦。
    约翰·杰伊(JOhnJay,t745一t826),律师兼外交家。曾参与签订美国独立条约。1793年起草中立宣言。1794年为解决同英国的和约签订后的争端,签订“杰伊条约”。后曾任政府临时国务卿、司法部长及纽约州长等职务。
    为推动新宪法的通过,在华盛顿的倡议下;以上三人联合在报上发表《联邦党人文集》(共85篇,其中一半以上出自汉密尔顿),坚决拥护建立以代议制为基础的联邦共和国制度,并对宪法所依据的原则作了权威性的精辟阐述;驳斥反对派对新宪法的各种责难和抨击,全面为新宪法辩护。这些论文的中心论点就是建立中央相对集权的强大的联邦政府,以保证国家的安定和繁荣,同时也不过多侵犯各州和个人的权利。这些论文曾被美国最高法院作为宪法的来源加以引用,并被翻译成多种文字出版,是研究资本主义国家的政治制度,特别是美国政治制度的重要文献资料。

    第一节 联邦党人政体学说的思想基础

    联邦党人从列举1781—1787年间邦联的弊端入手,旗帜鲜明地主张建立强大的中央相对集权的联邦政府,同时阐明这种联邦共和制的必要性和优越性,说明了联邦机构的设置,联邦各部分之间权力划分的原则等问题。
    汉密尔顿的政体思想是以性恶论为出发点展开的。其核心为:建立强大统一的联邦政府。霍布斯、休谟等人关于人性恶的论述对他影响很大。他认为,嫉妒、自私、野心、贪婪和仇视是人性恶的典型表现,这种坏情感导致人们彼此不能友好相待,甚至互为仇人,为了各自利益斗争直至你死我活。汉密尔顿在文章中描述:“从人类历史来判断,我们将被迫得出结论说:战争的愤怒和破坏性情感在人的心目中所占的支配地位远远超过和平的温和而善良的情感”①,这是人性的弱点,也是人性的耻辱。对此,汉密尔顿亦直言不讳;“野心必须用野心来对抗”②,“用这种方式来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢”③?“如果人人都是天使,就不需要任何政府”④。
    既然不可能人人都是天使,而且人性又是恶的,那么政府应由哪些人来控制和管理呢?汉密尔顿认为,少数人的理智还是能压过人的本性中恶的一面,凭借自身的教养和理性来决定自己乃至社会的事情。少数人还是比较理智的,可以信赖的,这些人理所当然地应该成为社会的精英,对其他多数人实行统治。而多数人的本性是自私、贪婪、冲动占据主导和支配地位,缺少教养和理性,不稳定,不可信赖,不具有自治和管理能力。他们不能占据统治地位,只能服从他人,处于被统治、被管理的地位,受治于少数人。这样,汉密尔顿就将全社会的人分为两大类,“任何社会都自行分为少数人和多数人两大类。第一类是富人和出身名门的人,第二类是人民大众”。
    对于组成邦联的各州,汉密尔顿亦坚持人性恶的观点。他认为,目前邦联政府的弊端就在于立法原则是以各州或各州政府共同的或集体的权能为单位而不是以个人为单位,这就不可避免各州之间考虑问题时以本州利益为出发点,置全局利益于不顾。这对美国、对邦联、对各州的和平与安全以及经济利益、对个人利益来说,都是一种无畏的消耗和损失。反之,十三个独立的州如果联合起来成立一个独立的联邦共和国,一个强大统一的政府,就可以形成一个健康的、强有力的政治局面。这一局面有利于集中联邦范围内最优秀人物的才能和经验,使政府的权力掌握在最富有教养、理智和理性的人手中,因此,建立一个强大、统一的联邦共和国成了汉密尔顿政体思想的核心内容和主张。
    汉密尔顿认为,最容易出现多数人的冲动、不稳定、盲从状态的机构就是联邦议会,因此,在立法;行政、司法三种权力中最应加以限制、约束的权力应该是立法权。他主张,把享有立法权的联邦议会内部分为不同的单位,即参议院和众议院,使二者在联邦议会内部相互制约,同时由行政权和司法权对联邦议会进行外部制约,形成以限制立法权为重点的三权分立和制衡。

    第二节 联邦党人政体学说的主要内容

    1787年5月,在费城召开的制宪会议上,联邦党人坚决拥护新宪法所确立的以代议制为基础:的联邦共和国制度。他们分析了 1781—1787年邦联的缺点,驳斥了对新宪法的责难和抨击,强调建立联邦主义和国家主义相结合的联邦共和制的必要性和优越性:他们主张建立中央相对集权的强大的联邦政府,以保证政治上的统一实现国内安定,促进经济繁荣,但也不过多地侵犯各州和个人的权利;他们还阐述了联邦应具有的权力,联邦各部门间权力的划分,联邦机构的设置,联邦在国内安定和国家安全防务、对外贸易方面优于邦联的特殊作用,联邦各机构首脑的职责和任免,选举制度,国会议员的选举原则等问题。

    一、联邦优于邦联

    1787年制宪会议后,联邦党人力陈邦联的种种弊端,提醒人们慎重考虑这部主张联邦制的新宪法,强调这是关涉整个国家的生存以及关涉各州的安全与福利的重大问题。但是,由于要审议的计划涉及太多人的私人利益和地方机构,因此,讨论中会涉及与计划的是非曲直无关的各种事物,并激起人们对寻求真理不利的观点、情感和偏见。这使新的宪法的制定和通过过程会遇到障碍,因为每个州的官员的职权、待遇、地位会有所变化。某些人出于野心可能会趁乱扩大自己的势力,或者认为在邦联状态下自己才有更多向上爬的机会,这就会产生由于先入为主的嫉妒和恐惧所造成的正常的思想错误,使某些人站到反对新宪法的立场上。同时,即使是聪明而善良的人们,在对待社会最重要的问题上,有人会站在正确的一边,有人站在错误的一边。联邦党人在其发表的一系列文章的第一篇中,便开宗明义地坦言:在对新宪法慎重考虑以后,他们认为人民接受它是有好处的。“我相信,这是你们争取自由、尊严和幸福的最可靠的方法。我不必故作有所保留。当我已经决定以后,我不会用审慎的姿态来讨好你们。我向你们坦率承认我的信仰,而且直率地向你们申述这些信仰所根据的理由。……我的论点将对所有的人公开,并由所有的人来判断。至少这些论点是按照无损于真理本意的精神提出的。”①
    (一)邦联的弊端
    汉密尔顿认为:“目前邦联政府结构上的主要弊病,在于立法原则是以各州或各州政府共同的或集体的权能为单位,而不是以它们包含的各个个人为单位,虽然这一原则并没有贯穿到授予邦联的全部权力之中,然而它却渗透到并且支配着那些决定其他权力的效率的权力之中了。”②这就使邦联缺乏协调和一致的制度,各部分如果由各独立政府统辖,那么各自就会变得无足轻重。同时,如果一个政府遭到攻击,其他政府要么花言巧语、阿谀奉承而保持中立;要么拒绝拿自己的安宁冒险,拒绝为邻人提供防御,要么妒忌邻人、乐于看到其邻人被削弱。有人认为,相邻的州可以结成攻守同盟,使各州的意志、武力、资源联合起来,以建立强大的防务,但这种观点已被大不列颠、西班牙的反面教材所否定。原因在于:各不相同的国家,各有自己的外贸管理条约、物产和商品市场,而且他们会与不同国家保持不同程度的政治依附和联系,这样往往使联盟国的直接利益相反,如:南方邦联的作战国很可能是北部邦联的友好国家,这样不易于结成同盟,或即使结成同盟各国亦不会诚心遵守同盟。根据1781年生效的《邦联条例》规定,邦联政府只在外交方面有权采取某些行动,邦联没有单独的行政和司法机关。各邦只有同等的一票表决权,如果没有九个州的同意,就不得缔约、铸造和发行纸币、征税和拨款、征兵和造军舰。
    这种体制使邦联在财政上陷入困境,没有贸易管理权,没有统一的货币,会造成通货膨胀,各州间彼此竞争,欧洲乘机倾销或坐收其他渔翁之利。当谢司起义爆发的时候,邦联一无钱二无兵,只能束手无策。麦迪逊形象地将这种体制比做“头脑听从四肢的怪物”①,伯恩斯等人在《民主政治》一书中也有类似论述,认为该体制只是一个脆弱的友好联盟,而不是一个国家的政府。汉密尔顿认为,这些弊端是人性恶所致,并指出:“有些人竭力缓和我们对各州一旦不能联合时的不和与敌对所感到的忧虑,他们的教义与人类一般常识相去很远,所以人类对社会发展的长期考察,就成了政治上:的原理,这就是:周围或接近的国家是天然的敌人。”这就是美国当时的邦联所存在的隐患。汉密尔顿引用马勃兰神父在《谈判的原则》一书中的一段论述:
    “邻国自然而然地彼此为敌,除非它们的共同弱点迫使它们组成一个联邦共和国,它们的宪法防止友邻之间发生分歧,消除那使各国以牺牲邻国来抬高自己的隐藏的嫉妒之心。”
    汉密尔顿认为,“这一段话,在指出祸患的同时,也提出了补救办法”②。也就是说,要克服邦联的弊端,使各国不再彼此为敌,惟一的办法就是组成联邦共和国。汉密尔顿等人在文章中着力论述了联邦的优越性。
    (二)联邦的优越性
    联邦党人首先指出,政府是必不可少的。人民若要授予政府必要的权力,就必须把某些天赋的权利转让给它。那么对于人民来说,哪种办法更好呢?是成立一个联合的国家,由联邦政府统治,还是分为几个独立的邦联,将权力授予邦联首脑呢?
    联邦党人在详尽分析邦联弊端的同时,结合美国的历史和现实,指出了美国建立全国政府以保证联合和自由的自然条件和社会条件,进一步论述了联邦的优越性。
    首先,联邦党人认为,美国的自然条件适合建立联邦制。这里有连成一片、辽阔肥沃的领土;有连接在一起的通航河流,好像整个国家捆绑起来一样,自成一体;有世界上最著名的几条河流,使商品自如流通,人口友好往来。
    其次,联邦党人认为,美国具备建立联邦制的社会条件,那就是团结的人民。在文化方面,这些人民是同一祖先的后裔,语言和宗教信仰相同,风俗习惯相似,历史上用自己共同的计划、军队和努力,建立了全体的自由和独立。在政治方面,他们也是和谐如一的人民,每个公民到处都享有同样的国民权利并受到保护。从历史角度来看,美国曾作为一个国家创造过和平,也打过仗,消灭了共同的敌人,同外国结成联盟、签订条约、合同和公约。这些已在事实上使美国成为一个国家。从制宪会议的组成人员的角度来看,“如果一般人民有理由信任参加1774年大陆会议的人(其中完全经过考验或一般知名的人寥寥无几),那么他们现在有更多的理由来尊重这次制宪会议的判断和建议,因为大家知道,那次大陆会议的一些最著名的成员也是这次制宪会议的成员;他们经过了考验,并以自己的爱国精神和才干得到公认;他们的政治知识已臻成熟,他们把累积的知识和经验带到了这次会上”①。即制宪会议的成员有足够的经验和智慧使人们信赖,相信他们能够为联邦共和国制定出一部优秀的宪法。
    综上所述,联邦党人指出,美国的。繁荣取决于自己的联合,只有联合,才有自由,而组成一个强有力的全国政府,才能保证联合自由。联邦党人从安全防务、商业繁荣、解决党争问题等方面分别论述了联邦的优越性。
    联邦党人认为,对于人民来讲,安全问题无疑是首要的事实。把人民的安全与确保国家的和平与安定的问题联系起来研究,就会发现一个有效的政府、和谐的联邦无疑是对付外来战争的最好保证,同时也可以有效避免战争的发生,消除国内各州间的敌对和争端。
    就国内各州间的敌对和争端而言,其发生原因主要有:
    1. 领土争端。关于革命时期未经分封,俗称王室领地的土地权,属于殖民地政府的各州要求享有该土地权,而其他州则认为该权应移交联邦。国会经过努力使该权移交给了联邦;如果联邦不成立,那么各州均会纷纷要求这一部分土地权。
    2.商业上的竞争。各州独特的商业政策造成了彼此的差别,特惠,排外,这也是各州发生敌对和争端的常见原因之一。
    3.邦联公债。有的州对此漠不关心,有的州则认为分配不够公平合理。前者拖延,后者不满。即使邦联公债分配完毕,也会有怨言、责备、争吵;各州缺乏财源、财政管理失当;无法形成一致意见,由此也会产生纷争,使国家的和平与安定受到外国侵略与内部争议的双重威胁。
    4.违背私人契约的法律,由于侵犯了公民:的权利。进而也损害了公民所在的那些州的权利,也会成为导致敌对的原因之一。
    由于以上原因的存在,敌对国家会乐于看到邦联各州的分裂,以便采取分而治之的对策,击败我们这个对手,我们的惟一生存之路就在于:联合,建立一个团结、自由、强大的联邦政府,共同对敌。
    就对外战争而言,战争的发生主要由于两个原因:违反条约和直接侵犯;而联合的美国会在这两方面更有利于和平。首先,联合的美国能较好地遵守国际法,这有利于美国的和平,可以避免由于违犯条约而引起战争。其次,对于那些直接的侵犯,全国政府更能会集国内最优秀的人才从事管理,避免地方势力勾结后靠关系任官。这样一来,庸才没有市场,政府能够做到稳健、冷静,更能深谋远虑地行动。即使是在做出道歉、解释和赔偿的时候,一个团结的强国往往比一个无足轻重或弱小的州或邦联提出的道歉、解释和赔偿更容易让人感到满意而接受。
    就商业的繁荣和发展来看,本国的衰弱和分裂,会招致外国的威胁。英法两国是美国渔业上的竞争者;英法等大多数欧洲国家是美国航海业、运输业的竞争者,他们的政策将会限制美国的这个行业;在对中国和印度的贸易中,美国和不止一个国家成为对手;美国用船只扩大本国商业,占了大陆及其附近的国家的上风;西班牙对美国封锁了密西西比河;大不列颠把美国赶出圣劳斯河。联邦党人提醒美国人民,从目前美国所处的周边环境来看,欧洲的海上强国以及美洲的殖民地国均对美国的强大感到不安。外国为此会鼓励美国分裂;阻止美国独立地从事积极的贸易政策,以达到他们的三个目的:阻止我们的航海业,独占我们的贸易利益,剪掉我们的翅膀使我们无法高飞。联邦党人指出,要摆脱此种困境,抵制对我们不利的各方面的政策以使我们免遭威胁,没有任何东西比美国内部的团结、强大和有效的政府更能胜任于此。因为,联合的政府有如下几方面的优越之处:它可以利用最优秀人物的才能和经验;能够按照全国一致的政策原则行事;可以使各部门相互协调;签约时可以兼顾整体和局部利益;可以更容易、更迅速地调度全国的资源和力量用于联邦任何部分的防御;可以利用全国各州同时实行的限制性条例,迫使各国为取得我国市场的特权而互相竞争;使税收规则简化而有效;统一的一个军队比十三个或三四个独立的军队更有效力。然而,目前的邦联的弊端恰恰在于缺乏协调和一致的制度,各个部分由各自独立的政府管辖。当一个政府遭到攻击时,其他政府为了各自的利益拒绝拿自己的安宁冒险,或袖手旁观,或不诚心遵守同盟,因而使各州利益均遭削弱。联合的政府的优越之处,还在于为避免他国对我们粗暴干涉,联合后的我们可以建立一支联邦海军。一方面,联邦海军可以保护对外贸易或海外贸易,使各州之间毫无限制地来往,促进各自贸易的发展,减少束缚、阻碍和限制。因为,商业利益和政治利益的一致只有通过统一的政府才能达到。另一方面,海军的繁荣也要靠对外贸易和海上贸易助长。联邦在建立海军方面的优越之处,在于联邦可以调度和利用全国的资源:南部坚固耐久的木材和中南部质量较好的铁可用来造船,北部地区人口密集,可以招募大部分海员。
    就公共管理的稳定和公正而言,联邦制下的代议政体是其最好保证。“在一个组织良好的联邦能够保证的许多利益中,再也没有比制止和控制狂势分裂的趋势值得更正确地加以发挥了。”①:“到处可以听到我们最关心而善良的公民以及拥护公众信用和私人信用、公众自由和个人自由的人们抱怨说:我们的政府太不稳定,在敌对党派的冲突中不顾公益,决定措施过于频繁,不是根据公正的准则和小党派的权利,而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力。……这一切即使不完全是,也主要是党争精神用来败坏我们公共管理的那种不稳定和不公正的影响。”②这里所说的“党争”,并不是指各政党之间的争斗,“党争就是一些公民,不论是全体公民中的多数或少数,团结在一起,被某种共同情感或利益所驱使,反对其他公民的权利,或者反对社会的永久的和集体利益”③。这里,联邦党人明确指出,党争是影响公共管理的稳定和公正的重要因素,而党争的潜在原因又深植于人性之中,“党争的原因不能排除,只有用控制其结果的方法才能求得解决”④。而联邦制下的代议制恰恰能起到这一作用。在这种制度中,政府被委托给少数公民,而该少数公民又由其余公民选出,这就使公众意见得到提炼和扩大,使代表发出的呼声比人民自己提出意见更能符合公共利益;能提供更多的适合的人选,避免别有用心的人用阴谋、贿赂取得参政权,背叛人民利益。关于代议制政体在美国适用的优越性问题,将在下一部分中单独论述。

    二、以代议制为基础的联邦共和国制度

    汉密尔顿参照卢梭、孟德斯鸠等人的政体思想,结合美国的实际情况,鲜明地提出了建立强大而统一的联邦的观点。这一观点被写进美国宪法,历经二百年一直沿用至今,并对欧洲其他国家的政体架构产生了积极的影响。
    孟德斯鸠认为,对于那些小国寡民,最适宜的政体是民主制,各小国结成联邦以抵御大国入侵、。孟氏理论的提出是以古希腊的城邦联盟为背景的,实为“邦联’。
    卢梭认为,对于那些小国寡民,宜建立共和国。而在地广人多的地方,宜行君主制,以君主的集权来避免党争和分裂的发生。
    汉密尔顿等人历来赞同小国,认为它宜于建立民主制,但又认为小共和国历来不能防止竞争和分裂。恰恰相反,由于地狭人少,行业单一,可能会出现一部分人压迫另一部分人。不过,汉密尔顿等人曾一度主张在土地广大、人口众多的北美实行君主立宪制;因受到以华盛顿为首的大部分人的反对而放弃,转而支持联邦主义。所谓联邦主义,即共和国从大部人那里直接地或间接地得到一切权力,组成中央政府和州政府,其中州政府直接从范围较小的本州人民那里得到权力,直接为本州人民服务;中央政府间接地从各州人民那里得到权力,实行代议制,为全国人民服务。这样一来,就实现了民主共和的完美结合,突破了卢梭、孟德斯鸠等人认为大国无法实行民主的理论。、 联邦党人对小共和国和大共和国进行了区别,并在此基础上对由少数公民亲自组织和管理政府的政体(被联邦党人称为纯粹的民主政体)与采用代议制的政体(被联邦党人称为共和政体)进行了区分,指出了大共和国即联邦的优越性。
    联邦党人认为,纯粹的民主政体与共和政体的两大区别是;
    第一,“后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民”①。这样会产生两方面的结果,即可能使公众意见得到提炼和扩大,也可能使别有用心的人用阴谋、贿赂等方法取得参政权进而背叛人民。这两种可能出现的结果实质上是给人们提出了这样一个问题:是小共和国好,还是大共和国好,即是联邦好还是组成联邦的各州更适合呢?联邦党人这样分析:首先,“大共和国里的合适人选的比例并不小于小共和国,那么前者将有较大的选择机会,从而就有较大可能做适当的选择”①。其次,由于大共和国里选举每一个代表的公民人数要比小共和国多,所以大共和国更能避免选举中出现不道德手腕,使选票更能集中于德高望重的人身上。
    第二,共和政体“所能管辖的公民人数较多,国土范围也较大”②。“在民主政体下,人民会合在一起,亲自管理政府;在共和政府下,他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以,民主政体将限于一个小小的地区,共和政体能扩展到一个大的地区”③。这使得共和政体的派别联合没有民主政体的派别联合那么可怕。因为“社会愈小……发现同一党派占有多数人情况就愈多;……他们就更容易结合起来,执行他们的压迫人民的计划”④。“把范围扩大,就可包罗种类更多的党派和利益集团;全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了;换句话说,即使存在这样一种共同动机,所有具有同感的人也比较难于显示自己的力量,并且彼此一致地采取行动”⑤。
    联邦党人得出了代议制政体即共和政体更为优越的结论。他们认为,共和政体在控制党争影响方面优于民主政体。同样,大共和国也胜于小共和国,也就是说联邦优于组成联邦的各州。其优点有三:首先,代议制政体能选拔见解高明、道德高尚,能超出局部偏见和不公正的计划的代表。其次,代议制政体党派的种类较多,能更好地防止一个党派在数量上超过其他党派并且压迫他们。最后,代议制政体是不讲正义和图谋私利的人(特别是当这样的人占多数时)的最大障碍,它能反对他们协调一致,完成其秘而不宣的愿望。

    三、以削弱立法权为核心的三权分立理论

    首先,让我们通过下面的图示来了解一下美国宪法所设计的三权分立制度①。
    联邦党人坚决拥护新宪法确立的各项制度,不断著文为新宪法做全面的辩护。其中,分权制衡论是联邦党人宪政理论最重要的内容,也是他们为西方宪政理论的完善做出的重大贡献。分权——制约——平衡是其分权理论的精髓,即立法、行政、司法三权横向分开,联邦权力与州政府权力纵向分开,此谓分权。同时,三权又互相限制,互相渗透,此谓制约。三权中强弱势力不均,需要削弱强者,加强弱者,此谓平衡。这样,就构建了一套严密的分权制衡体系。在汉密尔顿看来,分权制衡理论的重心在于分化、牵制、削弱以民选议会为代表的立法权,加强以总统为核心的行政权,这些主张大部分被联邦宪法所采纳。
    关于分权,联邦党人认为,“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政”①。他们运用三权分立理论的奠基人——孟德斯鸠的论述来说服公众。在《联邦党人文集》第47篇文章中,他们引用孟德斯鸠的一段话广当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时,自由;便不复存在了,因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并以暴虐的方式对他们行使这些法律。”②“如果司法权同立法权合而为一,公民的生命和自由将会遭到专断的统治,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官会像压迫者那样横行霸道。”③
    关于牵制,联邦党人在论述了权力应分立的原理后,发展了孟德斯鸠的分权理论,使之更具有实践性。联邦党人说:“如果我们查看某些州的宪法,我们会发现,尽管这个原理使用的是强调的,有时甚至是绝对的字句,但是这几个权力部门却没有一个绝对分立的实例。”④也就是说,三种权力并非绝对地隔离分治,而是相互联系;相互渗透;相互制约,存在着局部混合。“掌有全部行政权的长官,虽然他能否决第一条法律,但是自己不能制定法律;也不能亲自管理司法,虽然他能任命司法管理人。法官不能行使行政权,虽然他们是行政系统的分支;也不能执行任何立法职务;虽然立法会议可以同他们进行商量。整个立法机关不能执行司法法令,虽然通过两院的联合法案,可以将法官撤职,虽然某一院作为最后一着拥有司法权。此外,整个立法机关不能行使行政权,虽然某一院能任命最高行政长官,另一院在弹劾第三者时能审判行政部门的一切部属,并给他们定罪。”⑤
    关于平衡,联邦党人认为,立法、行政、司法主权是强弱不均的。立法机关人多势众,且易被感情冲动所左右,因而应加强内部和外部约束以削弱之,行政权较弱,因而应赋予总统更大的权力,使之连选连任;司法权最弱,因此应更加注重保持其独立地位。
    关于对立法权的约束和削弱,联邦党人认为:通过人民的选举而赋予某些人以立法权,容易产生两方面的弊端,一方面容易使人民受到谣言影响,在选举时不能做出明确选择进而选出公正、正直的代表,出现多数人侵犯少数人权利的危险;另一方面,个别的野心家可能会利用人民的弱点而操纵立法权,进而导致暴政。只有对立法权进行内部和外部的约束,才能有效地防止危险结果的发生。外部的约束就是加强行政权和司法权,限制立法权;内部的约束即自我约束就是将立法权分别由参议院和众议院行使,使两院议员产生的条件、途径及承担的职能各有不同,并使参议院成为富人参政的机构,让它凌驾于众议院之上,因为盲人更有修养有智慧,因而更能做出明智的选择。
    关于行政权,联邦党人认为,要使行政权统一、稳定、有效,必须赋予总统以较大的权力,使行政权集中、统一于一人,这样才能进行明智、果断且灵活高效的管理。总统不仅要具有坚不可摧的行政权,而且还要对司法权产生影响,即任命最高法院法官,还要对议会的立法权产生影响,即享有否决权。
    关于司法权,联邦党人认为这是三权中最弱的权力。因为,它既不能像立法权那样掌握财权,制定法律,又不能像行政权那样可以分配荣誉、地位,宏观管理社会;。司法权容易受到立法权和行政权的损害。解决这一问题的办法有两种:一是法官终身制:二是违宪审查权。
    关于法官终身制,联邦党人认为,要在法律上规定法官的薪俸和任职,使其有所保障而能保持独立地位,使“合众国任命的一切法官只要行为正当即应继续任职”①。“以行为正当作为法官任职条件无疑是现代政府最可宝贵的革新”②。
    关于违宪审查权,联邦党人的代表人物汉密尔顿曾有如下论述; (1)宪法“代表人民的意志”。(2)“司法机关为分立的三权中最弱的一个,与其他二者不能比拟”。“法院的完全独立在限权政府中尤为重要。所谓限权宪法系指为立法机关规定一定限制的宪法。……在实际执行中,此类限制须通过法院执行,因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权”①。(3)宪法有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者局限于其权力范围内行事。解释法律乃是法院的正当与特有的职责。而宪法事实上是,亦应被法官看做根本大法,所以对于宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院,如果二者之间出现不可调和的分歧,自以效力及作用较大之法为准,亦即:宪法与法律相较,以宪法为准;人民与其代理人相较,以人民的意志为准。
    联邦党人是成熟、清醒、有远见的政治家、思想家,他们站在大资产阶级、大种植园主的立场上,以人性恶、等级论为其政体学说基础,建立了一套系统的联邦主义学说。他们能够在公众舆论的谴责和不理解的环境中,正视现实,大胆实践。联邦党人将洛克、孟德斯鸠等欧洲启蒙思想家的政体学说与美国的政治现实相联系,这使得他们的政体学说具有极强的实践性。他们的政体学说在推动邦联向联邦过渡以及制定并颁布新宪法的过程中发挥了巨大作用;他们设计的联邦体制是统一后的美国在区域结构形式方面的最佳选择;他们所阐述的分权制衡理论是国家机制正常运转的润滑剂;他们所论证的代议制成为在大国实行民主的典范。作为美国宪政制度的缔造者之一,联邦党人对美国宪政以及其他西方国家宪政制度均作出了杰出贡献,在美国及世界政治发展史上产生了深远的影响。1821年,首席法官约翰·马歇尔曾说:“联邦党人的意见一贯被认为极有权威。这是我国宪法完善的注解,并感染了第一位制宪者。它突出的优点使之有权备受尊重。”②
    需要指出的是,联邦党人拒绝将《人权法案》写进新宪法,将《独立宣言》中所倡导的自由平等等精神束之高阁,这是一个历史的倒退。



    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第164页。
    ② 同上书,第264页。
    ③ 同上。
    ④ 同上。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第5—6页。
    ② 同上书,第33页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第234页。
    ② 同上书,第29页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第10页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第44—45页。
    ② 同上书,第45页。
    ③ 同上。
    ④ 同上书,第48页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第49页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第49—50页。
    ② 同上书,第49页。
    ③ 同上书,第66页。
    ④ 同上书,第50页。
    ⑤ 同上。
    ① 该图示引自李道揆:《美国政府和美国政治》,商务印书馆1999年版,第56页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第246页。
    ② 同上书,第47篇。
    ③ 同上。
    ④ 同上书,第248页。
    ⑤ 同上书,第247—248页。
    ① [美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第390--391页。
    ② 同上。
    ① 李道揆,《美国政府和美国政治》,商务印书馆1999年版,第41—42页。
    ② [美]智姆斯·安修:《美国宪法判例与解释》,中国政法大学出版社1999年版,第 94页。

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