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  • 行政权利救济在WT0协议中的地位与作用-《WTO与司法审查》

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    《WTO与司法审查》



    第二章 行政权利救济在WT0协议中的地位与作用

    行政权利救济在WTO的协议中具有什么样的地位和作用,为什么WTO如此重视行政权利救济问题,是本章所要回答的主要问题。

    一、WTO协议和规则的国际行政法性质

    要弄清WTO与行政权利救济的关系,必须首先认清WTO协议与规则的性质。WTO协议与规则是一个复杂的规范体系。关于其性质问题,仁者见仁,智者见智。从行政法这个视角来看,WTO协议和规则固然包含众多的民商法及争讼法的规范,但从总体上来说,这些协议和规则也具有国际行政法的要素。
    首先,从WTO的直接目的来看,WTO是通过达成互惠互利的安排,以求大幅度降低贸易关税及其他贸易障碍,在国际贸易关系中消除歧视待遇,从而建立一个更富活力与持久的、更趋一体化的多边贸易体制,逐步加快国际贸易自由化的进程。显然,这一目标必须通过各成员国的立法、执法和司法行为来实现。
    其次,从WTO的职责和各成员的义务看,WTO的基本职责是促使协定及各多边贸易协议的执行、实施与运作,并促进其目标的实现,并要为多边贸易协议的执行、实施与运作提供制度框架。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款的规定,每个成员方具有保证其法律、规章与行政程序符合各协议规定的义务。简单地说,WTO的基本职责在于为各成员方制定统一的国际贸易规则并保障其实施,而各成员方的义务又在于确保自己与贸易有关的行为符合WTO的要求和规定。而成员方的义务的绝大部分要通过政府的行政行为来履行。
    第三,从WTO的一些多边协议和规则的内容来看,WTO及所含的协议和相关法律文件,旨在“为各成员方处理贸易关系提供共同的制度框架”,协议和规则的内容绝大部分是针对各成员方政府的行政行为的,协议和规则的义务主体主要是或首先是各成员方政府,而这些制度框架在各成员方的实现,则有赖于各成员方的政府行为。
    第四,从WTO规则和协议的保障机制看,保障机制所要回答的是谁来保证成员方政府公正执行WTO的协议和规则问题。 WTO的保障机制包括各成员方自身的保障机制和WTO本身的保障机制。就成员方自身的保障机制而言,几乎所有WTO的协议都有关于行政权利救济的条款,以规范成员方政府的行政行为,如《关贸总协定》、《补贴与反补贴决定》、《反倾销协定》等都有关于行政权利救济的规定。WTO本身的保障机制包括争端解决机制和贸易政策审议机制。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的规定,争端解决机制的目的在于“为争端寻求积极的解决办法”,在无法找到相互同意的解决办法时,解决争端机制的首要目标,通常是求得撤销成员方政府那些不符合涵盖协议规定的有关措施,当马上撤销该措施不现实可行时,则应诉诸补偿的规定。贸易政策审议机制是监督成员方政府立法和政策制定活动的制度。根据乌拉圭回合《埃斯特角城部长宣言》和作为 WTO协定附件3的《贸易政策审议机制》,WTO可以定期对有关成员方的贸易政策和立法及其对多边贸易体制的影响进行审议并提出相应建议。可见,WTO的争端解决机制与贸易政策审议机制几乎全部是针对成员方政府的有关行为的。
    综上所述,WTO的协议和规则具有明显的国际行政法的特征,而正是因为这个特征,决定了行政权利救济与WTO的密切联系。

    二、WTO非常关注行政权利救济问题

    我们说WTO非常关注行政权利救济问题,可以从以下几个方面得到印证:
    首先,世贸组织的总章程为行政权利救济制度的建立埋下了伏笔。《建立世界贸易组织的协定》虽然没有直接要求各成员必须建立行政权利救济制度,但明确要求各成员必须保证WTO的所有协定和协议在其所管辖的区域内实施,这就为WTO的其他协定和协议规定相应的内容奠定了基础。
    其次,具有基本法性质的《关税与贸易总协定》(即调整货物贸易的总协定)、《服务贸易总协定》以及《与贸易有关的知识产权协定》都明确规定了行政权利救济的内容。《关税与贸易总协定》第10条第3款第2项规定:“为了能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行审查和纠正,缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或者行政的法庭或程序。法庭和程序应独立于负责行政实施的机构之外。而它们的决定除规定上诉期间向上级法院或法庭提出上诉之外,应当由这些机构予以执行并作为以后实施的准则。但是,如这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的规定与法律的既定原则有抵触或者与事实不符,则可以采取步骤使这个问题由另一程序加以审查。”该条款第3项规定:“如果本协议签订之日缔约国领土内已实施的,事实上能够对行政行为提供客观公正的审查,即使这个程序不是全部或者正式地独立于负责行政实施的机构之外,本款第二项的规定并不要求取消它或替换它实施这种程序。缔约国如被请求,应向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料,以便缔约国全体决定这种程序是否符合本项规定的要求。”朋匠务贸易总协定》第6条第2款规定:
    “(a)每个成员应维持或按照实际可能尽快地建立司法、仲裁或行政法庭或程序,在受影响的服务提供者的请求下,对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查,并在请求被证明合理时,该成员应确保这些程序实际上会作出客观和公正的审议。
    (b)(a)项的规定不能解释为要求一成员建立与其宪法结构或法律制度的性质不一致的法庭或程序。”
    《与贸易有关的知识产权协议》第41条第4款规定:“诉讼当事人应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审议,并在遵守一成员有关案件重要性的法律中有关司法管辖权规定的前提下,有机会要求至少对司法初审判决的法律方面进行审议,然而,对刑事案件中的无罪判决各成员不应有义务提供审议机会。”该协议第32条规定:“对任何有关撤销或取消一项专利的决定,应提供机会进行司法审议。对专利权的决定,提交司法审查。”
    再次,WTO协议的某些附件或次一级的协议反复强调行政权利救济问题,并对行政权利救济的体制、程序和实体判决甚至某些细节做出明确规定。如《反倾销协议》(即《关于履行1994年关税与贸易总协定第6条的协议》)第13条规定:“司法审议各成员的国内立法包括有关反倾销措施的规定,根据本协议第 11条的规定,对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法仲裁或者行政法庭或者通过诉讼程序,迅速进行审议,该法庭或诉讼程序应完全独立于负责做出该裁决或复审决定的当局。”《补贴与反补贴措施协议》第23条规定:“司法审议成员的国内立法中包括有反补贴措施规定的,应维持司法的、仲裁的或行政的法庭或程序,以便对与仲裁有关的行政行为,尽快实行审议或对第21条意义上的裁定复议进行迅速的审议,此类法庭或程序应独立于负责有关裁定和复议的调查当局,并向参与该行政程序和直接地或个别地受到该行政行为影响的所有利害有关方提供申请审议的机会。”《海关估价协议》(即《关于履行1994年关税与贸易总协定第7条的协议》)第11条规定:“1.各成员在确定海关估价方面的立法,应规定进口商或其他交纳关税的人有权起诉,而不受处罚。2.不受处罚的最初起诉可以是向海关系统内的某一部门或某一独立的机构提起的,但各成员的立法应规定可向司法部门起诉而不受处罚的权利。3.对起诉作出的决定应通知起诉人,并且此项决定的理由应以书面形式提供。同时应通知起诉人有进一步起诉的权利。”《装船前检验协议》第4条规定:“各成员应鼓励装运前检验机构和出口商共同商议双方之间的争议。然而,在按照第2条第21款的规定提出申诉后的两个工作日内,任何一方都可将争议提交一个独立的审议机构。”《政府采购协议》第6条第5款规定:各实体“应制定为听取和审查采购过程任一阶段产生的申诉程序,以保证最大限度地、公正而迅速地解决各供应者和有关实体在本协议发生的争端。”第7条第3款规定:“每一缔约方应对任一其他缔约方提出的关于影响本协议实施的任一问题的申诉,应给予同情的考虑并提供充分的磋商机会。”
    最后,为了促使各成员建立完善有效的行政权利救济制度, WTO采取了一系列的制度化措施。一是行政权利救济机构独立性的审议机制,即如果其他成员认为某一成员的行政权利救济机制不具有独立性或不能客观、公正地作出裁判,可以提交WTO的有关机构进行评议。二是贸易政策审查机制,即定期对各成员的贸易政策进行审查和评议。三是建立了贸易争端解决机制,即成立专家组和上诉工作组依照法定程序解决成员政府之间的贸易争端。四是不受国际法上通用的“穷尽当地救济原则”的束缚,实际上工作组可以自行决定对贸易争端案件的管辖。

    三、WTO及其成员关注行政权利救济的原因

    在世贸组织的框架中,无论是WTO还是其成员,都非常重视各成员的行政权利救济制度的建立和完善。
    WTO之所以关注行政权利救济问题,主要是因为以下原因:
    首先,行政权利救济制度是实现国际贸易的自由化和公平竞争的重要保障。WTO的基本宗旨可以概括为“贸易自由”和“公平竞争”。无论是公平竞争还是贸易自由,最大的危险不是某一个贸易商的行为,而是各成员政府的行为。正因为如此, WTO的协议主要以政府的行为作为规范对象。之所以将政府的行为作为规范的重点,一个重要的原因就在于危害国际贸易自由化和公平竞争的主要力量来自于各成员方的政府。而行政权利救济制度是监督各成员方政府行为的重要措施。
    其次,行政权利救济制度是迫使各成员方政府遵守WTO协议和规则的重要保障。WTO协议规定各成员方必须保证WTO协议在所管辖的区域内得到统一的实施,而要保证各成员方确实遵守WTO的协议和规则,没有一种强有力的机制是不行的。而行政权利救济制度就是一种很重要的监督机制。
    最后,行政权利救济制度是降低解决国际贸易政策争端成本的一种重要机制。为了保障WTO协议和规则的实现,WTO建立了两个机制:一个是贸易政策的审议机制,一个是争端的解决机制。事实上,前一个机制是有年限限制的,二年、四年、六年或者更长一些时间,其监督不具有经常性和连续性;而贸易争端的解决机制虽然具有经常性和连续性,但效率不高。从1995年到2001年年底,据一些专家统计,已经受案215件,事实上结案的只有50件,可见结案率不高,周期也比较长。如果完全依赖这样一个机制来解决所有的贸易争端,最终会使WTO疲于奔命。事实上,它不可能解决那么多的国际贸易争端。因此,必须寄希望于各成员方自己的救济机制,通过各成员方自己对争端的解决,来达到保障WTO规则和协议得到普遍实施的目的。
    各成员方之所以也关注与WTO有关的行政权利救济制度,主要是基于以下原因:
    一是为了增加国际贸易商的安全感,改善其投资环境。对于一个外商和一个投资者来说,最关注的一个是效益,另一个就是投资的安全。可以说,行政权利救济制度是保证其投资安全的一个最重要方面。对于外商来说,他不一定害怕一个平等主体对他的权利的侵害,他最担心、最害怕的是国家和政府对他采取的措施。如果某个政府对他采取了措施影响了他的权利,他不能提起诉讼,没有一个独立的裁判机关来作出裁判,这是对他最大的威胁。显然,一个国家如果注意完善这种救济制度,就有了良好的投资环境,也就可以给国际贸易商一种安全感。
    二是为了确保贸易政策在国内得到统一实施,减少不必要的麻烦。如果一个成员没有理顺国际贸易与国内贸易之间的关系,没有处理好中央和地方之间的矛盾,或不注意国内贸易政策的统一,就会常常因为地方的局部利益而使整个中央政府卷入一场不应当卷入的纠纷中。可见,为了确保成员的贸易政策在国内得到统一实施,需要建立行政监督机制来减少不必要的摩擦和麻烦。
    三是利用行政权利救济制度可以检讨自身贸易政策中可能出现的缺陷。行政权利救济制度是一种重要的反馈机制。有了这个机制,当事人可以随时对政府的国际贸易政策提出异议,政府可以据此调整相关的贸易政策,可以修改有关的法律规范,从而避免自己在国际上处于不利地位。
    四是利用行政权利救济制度,为调整国内产业结构和贸易政策赢得时间。如果成员方自己没有行政权利救济机制,或者行政权利救济机制被认为没有价值或不可能实现公正裁决,一旦国际贸易商或外商认为政府或其他行政机关的行为侵犯其权利,或认为政府的贸易政策与WTO的协议和规则相冲突,他就可能直接通过本国的政府提请WTO的争端解决机制加以解决,这样,政府就会在非常短的时间内被迫调整贸易政策或承担相应责任。如果该成员建立有完善的争端解决机制,有一个可以信赖的行政权利救济制度,当事人就可以在成员方管辖的区域内寻求救济,这样,一方面可以减少或避免国际贸易商直接对贸易政策提出挑战,因而也可以减少或避免形成政府间的贸易战,另一方面也可以为政府调整贸易政策和产业结构赢得时间。
    五是建立良好的行政权利救济制度,可以在一定程度上维护国家的法制形象。不管胜负如何,一个国家如果动辄被推上 WTO的被告席,总不是一件好事,总会在一定程度上影响自己的形象和信誉。所以,各成员总希望尽可能地把争议解决在其所管辖的区域内,避免争议的国际化。
    从以上的分析可以看出,在应对人世的问题上,建立完善的行政权利救济机制、扩大行政诉讼的受案范围,不仅是必要的,而且是明智的。

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