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  • 广州、武汉国民政府时期宪政-《二十世纪之中国宪政》

    张学仁陈宁生 已阅12143次

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    《二十世纪之中国宪政》



    第五章 广州、武汉国民政府时期宪政


    在广州、武汉国民政府时期(1925~1927年),国民党左派为实现孙中山先生的“以党治国”思想和“五权宪法”构想,企图抵制蒋介石的独裁倾向,大胆地进行了宪政实践,并推动了国民革命和北伐战争,尽管没能取得成功,但在中国现代宪政史上写下了可供回忆的一页。

    第一节 孙中山以党治国思想与五权宪法构想

    一、以党治国思想

    孙中山从事革命伊始,就注重组建革命党,依靠党发动革命,领导革命,即“本总理向来主张以党治国”①。由兴中会到同盟会,通过革命党领导辛亥革命成功。孙中山前期的“以党治国”思想,学自欧美,是多党竞争的政治。袁世凯窃国后,以孙中山为首的革命党曾拟以议会斗争、组织政党内阁,限制袁世凯的专制制度。宋教仁把同盟会与其他几个党合并,组建国民党,鼓吹议会政治、政党内阁。宋教仁事败身亡,孙中山重建中华革命党,后改称中国国民党,仍坚持“以党治国”,其党章中均明文规定革命时期一切军国庶政悉由本党负完全责任。不过,十月革命后,孙中山对苏俄“以党治国”的经验更感兴趣。他对比辛亥革命和十月革命,看到俄国革命虽迟于中国6年,却一举成功,认为全是党奋斗的结果。
    1924年1月,中国国民党第一次全国代表大会召开,国民党改组成功。孙中山对这个注入了新鲜血液的党寄以莫大希望。他在大会的开会词中,郑重提出要用党的力量去改造国家。此时,孙中山的“以党治国”,在主观上自觉地效法俄国布尔什维克(虽然不是本质上的),而不模仿欧美式的政党政治。孙中山在《关于组织国民政府案之说明》中指出:俄国十月革命之所以成功,“即因其将党放在国上”。其“可为我们模范,即俄国完全以党治国,比英、美、法之政党,握权更进一步”。他认为当时在中国“以党治国”为时太早,国家还处于大乱,社会还需进步,革命党的责任还是要先建国,尚未到治国,所以说,“我们现在并无国可治,只可以说以党建国。待国建好,再去治他”①。正是从这个意义上讲,孙中山称大元帅府为“国民党政府”。此时的以党治国 (或建国)是“党在国上”,即党在政府之上,直接掌握政权,“以党为掌握政权之中枢”②,与议会政治、政党内阁不同。它与欧美的多党政治也不同,是由一个统一的党来建国和治国,又与1927年以后国民党的一党专政不同,它不排斥其他革命党。当时国共两党正携手进行国民革命,政府亦是由改组后的国民党来领导的。“以党治国,并不是要党员都做官,然后中国才可以治;是要本党的主义实行,全国人都遵守本党的主义,中国然后才可以治。简言之,以党治国不是用本党的党员治国,是用本党的主义,中国然后才可以治。简而言之,以党治国不是用本党的党员治国,是用本党的主义治国”③。以党治国谋求民权的实现,政府以工农平民为基础,党内设委员会制,防止专制独裁。
    孙中山在世时,党与政府的关系是:由党行使最高权力,产生(组建)政府,任免政府官员;政府执行党的主义、方针、政策,接受党的指导监督,向党负责;党制定、修正、解释政府的重要法规。
    从组织上领导政府的首先是国民党的全国代表大会以及其闭幕期间的中央执行委员会。当时,国民党中央采取委员会制,同时保留总理。孙中山身为国民党总理,任全国代表大会主席、中央执行委员会主席,对全国代表大会决议有提交复议权,对中央执行委员会决议有最后决定权。孙中山还担任陆海军大元帅,既领导党务工作,又领导政府、军事工作。为了分工井然,成立了一个政治委员会(简称中政会)。这个政治委员会在孙中山逝世以后逐渐演化为国民党以党建国、治国的专门机构④。

    二、五权宪法构想

    孙中山毕生以其民族、民权、民生三大主义为其政治主张,为使这三民主义得以规范化和制度化,他又倡行五权宪法,即在宪法中确认国家的五种权力,即立法、行政、司法、考试和监察五权。
    孙中山之所以倡行五权宪法,是因为他在考察欧美各国时,敏锐地看到以立法、行政、司法三权分立为指导原则建立的资产阶级议会制共和国,在实际中产生了很多弊病。一是它们没有明确的考试制度而造成“盲从滥举”和“任用私人”①。中国革命后建立的中华民国,应当吸取这个教训,增加考试权,而且考试权必须独立,任何人不得干预和侵犯。即组织国家机构时,除了立法、行政、司法部门外,还要专设一个考试部门,独立行使考试权。二是西方的议会制度中因议会管弹劾纠察权,而造成了“议会专制”。比如美国的纠察权归议院掌握,往往滥用此权,挟制行政机关。因此,监察机关也要独立,以“纠正其犯错误,并解决今天共和政治的不足处”②。
    在中国建立共和国,实行五权宪法,孙中山认为要经过三个时期,即军政、训政、宪政三个时期。“余之革命方略,规定革命进行之时期为三:第一为军政时期,第二为训政时期,第三为宪政时期”。第一个时期是“破坏时期”,以武力破坏清朝专制,扫除官僚之腐败,改革风俗之恶习。第二个时期是“过渡时期”,施行约法,建设地方自治,促进民权发达。全国平定之后6年,民选代表,召开国民大会,制定五权宪法。各县人民投票选举总统,以组织行政院;选举代议士,以组织立法院;由总统得立法院同意而委任司法、考试、监察院院长。五院皆对国民大会负责。而非对总统或立法院负责。之后,革命政府归政于民选的总统,训政告终。第三个时期为建设完成时期,此期施以宪政。县实行直接民权,人民对本县政治有普选、创制、复决、罢官之权。人民对一国政治,除选举权之外,余则付托国民大会代表。“此宪政时期,即建设告竣之时,而革命收功之日也”③。
    军政时期一切制度悉隶于军政之下,政府一面用兵力,以扫除国内之障碍,一面宣传主义以开化全国之人心,而促进国家之统一。一省完全底定之日,则为训政开始之时,而军政停止之日。训政时期,政府派经训练考试合格人员到各县协助人民完成自治,完全自治之县,国民有直接的选举、罢官、创制、复决四权。每县地方自治政府成立之后,得选国民代表1人,以组织代表会,参与中央政事。一省全数之县达到完全自治,为宪政开始时期,国民代表会选省长。训政时期中央与省取均权制。宪政时期开始,中央设行政、立法、司法、考试、监察五院。全国过半数省份达到宪政开始时期,即召开国民大会,制定宪法。宪法颁布之后,中央统治权归国民大会行使。国民大会对中央政府官吏有选举权、罢免权,对中央法律有创制权、复决权。宪法颁布之日,即宪政告成之时;全国国民依宪法进行全国大选举,大选举完毕后3个月,国民政府解职,授政于民选的政府,建国大功告成①。
    孙中山提出的“五权分立”成为制定中华民国宪法的重要理论根据。根据宪法规定中华民国中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等五院组成。五院组成的法律程序是:由各县人民投票选举总统,组成行政院。选举代议士组成立法院。考试院、监察院的院长,由总统征求立法院的同意加以任命。宪法规定五院皆对国民大会负责。各院人员失职,由监察院向国民大会弹劾。监察院人员失职由国民大会自行弹劾、罢黜。国民大会职权,专司宪法之修改及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员与全国大小官吏,其资格皆由考试院确定②。
    与五权宪法相联系,孙中山还阐述了五院制下的政府与人民权力的相互关系。人民权力,即选举、罢免、创制、复决四权。所谓选举权,即国民都有参政权,参与国家大政方针及政府人员的选举的权力;罢免权即国民有将选举的官吏进行撤换的权力;创制权,即国民创制法律的权力;复决权,即国家颁布的法律,国民对其不利于人民的部分,有提出修改和废止的权力。他提出人民只有以选举、罢免、创制、复决四权来管理政府的行政权、立法权、司法权、考试权、监察权五权,那才算是一个完全的民权的政治机关。有了这样的政治机关,“人民和政府的力量,才可以彼此平衡”③。
    孙中山倡立的《五权宪法》,是他在总结中国和世界各国历史经验的基础上,对我国考试权、纠察权,特别是对西方资产阶级“三权分立”理论的重大发展。在五院制政府中,他倡行政权与治权相分离的理论,其积极意义也是明显的。政权和治权相分离,有利于政府机关的一切人员都处在人民的监督之下,不至于变成骑在人民头上作威作福的老爷。同时,人民有选举权、罢免权,也就保证了一定程度上人民对政府的信任态度。


    ① 《孙中山全集》,第8卷,中华书局1986年版,第281页。
    ① 《孙中山全集》,第9卷,中华书局1986年版,第103-104页。
    ② 《孙中山全集》,第9卷,中华书局1986年版,第122页。
    ③ 《孙中山全集》,第8卷,中华书局1986年版,第282页。
    ④ 以上参见陈瑞云著:《现代中国政府》,吉林文史出版社1988年版。
    ① 《孙中山全集》,第1卷,中华书局1981年版,第330页。
    ② 《与该鲁学尼等的谈话》,《孙中山全集》,第1卷,中华书局1981年版,第320页。
    ③ 《孙中山全集》,第7卷,中华书局1985年版,第62~63页。
    ① 以上参见陈瑞云著:《现代中国政府》,吉林文史出版社1988年版。
    ② 《心理建设》,《孙中山选集》上卷,人民出版社1957年版,第151页。
    ③ 《民权主义》,《孙中山选集》下卷,人民出版社1957年版,第761页。

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