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  • 公正与效率的保障机制-《公正与效率的法理研究》

    曹建明曾宪义 已阅13522次

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    《公正与效率的法理研究》


    二、公正与效率的保障机制

    14.司法公正与司法效率的保障机制研究

    曾宪义*

    公正与效率是市场经济条件下法律体系的两大价值目标,同时也是我国司法制度所应追求的两大价值目标。在新世纪到来之际,最高人民法院肖扬院长明确提出:“人民法院在21世纪的主题就是公正与效率。要把确保司法公正、提高司法效率作为新世纪人民法院工作的出发点和落脚点,作为司法工作的灵魂和生命”。
    司法公正与司法效率是相伴相随的、两位一体的概念,司法公正本身就含有对司法效率的要求,没有司法效率,就谈不上司法公正;司法不公正,司法效率也无从说起。我们的司法改革,应当紧紧抓住司法公正和司法效率这两个核心环节,找出两者的结合点,找出它们赖以实现的各种保障机制。

    一、司法观念的现代化转变,是司法公正与司法效率的理念保障

    司法现代化的第一步,是司法观念的现代化。目前影响我国司法实现现代化的落后的司法观念,主要有法律虚无主义的司法观、政治工具主义的司法观和程序工具主义的司法观。
    法律虚无主义的根本表现就是不重视法律在司法程序中的支配作用,有法不依,以言废法,以权压法,权大于法。在这种司法观的影响下,宪法所规定的“以事实为根据、以法律为准绳”的司法原则,在相当大的程度上就不能不流于形式。比如说,人民法院受理某些类型的案件,一定要首先取得同级政府的同意,否则不予受理,这就是法律虚无主义的典型表现。法律虚无主义的存在,说明我们的司法机关还缺乏一种法治国家所必需的“法律至上”的观念,还缺乏一种“独立审判,只服从法律”的精神。其结果,司法机关必然成为行政机关的附庸。
    “依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,必然要求我们摒弃法律虚无主义的司法观,实行司法法治主义。所谓司法法治主义,就是严格依法司法,要求司法机关处理任何案件都必须“一断于法”,必须依照严格的程序和方法解释法律、适用法律,必须实现司法权的国家统一性。
    政治工具主义是一种把司法当作实现一定政治目标的手段或工具的司法观。它有专政工具论和经济工具论两种表现形态。
    专政工具论认为司法就是统治阶级实行阶级专政的工具,是用来维护阶级统治和镇压敌对阶级或敌对分子的“刀把子”。在这种司法观的影响下,我们的司法机关长期以来存在着一种“治民”心态和行为取向。比如说,长期以来屡禁不止的刑讯逼供问题,司法人员官僚主义的工作作风,司法程序的超职权化模式,刑、民诉讼程序的同构化,以及超期羁押、超期审判等等现象,都与司法的专政工具论有密切关系。
    经济工具论认为司法应当主动为经济建设服务,司法机关应当主动揽案,“送法下乡”,担当起企业、政府法律顾问的角色。这种司法观就其本质而言仍是司法工具主义的一种反映,它从根本上违背了司法权的自身性质,背离了客观存在的司法规律,因而也产生了一些副作用。比如说,地方保护主义就与这种司法观密切有关,地方政府以“司法为经济建设服务”为名,经常干预司法,也是受了这种司法观的影响。
    无论是专政工具论还是经济工具论,它们都与我国目前提出的“依法治国”这个大目标相违背,也与我国司法机制的现代化变迁存在矛盾,因而应当摒弃,而代之以人权保障的新型司法观。
    程序工具主义的实际表现是“重实体、轻程序”。这种观念在我国是根深蒂固的,它认为,实体法是主法,程序法是助法,程序法仅仅是实现实体法的工具和手段。既然程序仅仅是一个工具或手段,那么,这个工具就成为可有可无、可以这样也可以那样的任意之物了。正是在这种观念的影响下,我们的诉讼制度没有得到应有的尊重,诉讼中违背程序法、规避程序法的现象屡见不鲜。例如,司法实践中长期存在的“审者不判、判者不审”、“先定后审”这些现象,就是程序工具主义司法观的一种表现。
    程序工具主义的观念显然不符合法治现代化的要求。法治现代化要求司法程序首先实现现代化,要求我们改变“重实体、轻程序”的传统观念,承认程序法的独立价值,将实体与程序并重。我们要弘扬司法优越、程序本位或法律的正当程序的观念,以程序正义来阐释和论证实体正义。我们不能将法律仅仅看作是规则,而应当把实现规则的过程也看作法律的一个有机组成部分。实现法治不仅在于法律规则的建设,更重要的在于法律规则的实施,即司法的强化与进步。

    二、司法独立的真正落实是司法公正与司法效率的体制保障

    司法独立是司法权及其运行的内在规定性所要求的一种理性自治状态,它的核心是司法权的行使过程完全自主,而不受外部因素、特别是政治系统的其他部分的干扰。在司法独立的宪政体制下,司法机制的功能达到了最大化。在现代各国,一般不存在司法是否独立的问题,而仅仅涉及司法独立的程度问题。司法独立的程度又是由司法权的作用范围来衡量的。
    司法独立具有三层含义:即,司法权的独立、法院的独立以及法官的独立。司法权独立必然要求法院独立,法院独立发展到一定程度必然体现为法官独立。没有法院独立,就不可能有法官独立;没有法官独立,法院独立就难以确保。这三层含义上的司法独立,所需要的保障机制既有密切的联系,也有相对的独立性。
    司法权独立的保障机制主要表现在司法权的宪政地位上。一方面,司法权应有独立的地位,另一方面,这种独立的地位又表现在对立法权和行政权等政治系统中其他权力的足够制衡的关系之中。人民法院应当成为人民与立法机关及行政机关的中间机构,监督后二者在其权力范围内从事活动,这就是说人民法院应当享有宪法解释权和违宪审查权,担负起宪法裁决人的角色。如果缺少这个职能,司法权的独立性就是一句空话,法治目标就很难达成。
    法院独立保障机制的建构,不仅要处理好法院与立法机构的关系,更重要的是处理好司法机构与行政机构的关系。在我国现行宪政结构中,司法与行政是地位平等、相互制约的权力主体。由于权力配置的技术性原因,司法实际上依附于行政,这主要表现在两个方面:一是,司法机构的人财物等有形资源均由各级行政机关支配和管理。二是,司法区划与行政区划完全合一。这两个方面结合在一起,造成了法院受制于行政的现实,法院不能真正获得独立地位。为了使法院摆脱行政的束缚,就必须切断资源提供者对司法机关的控制力与影响力,改“平行管理”模式为“垂直管理”模式,收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权,改由中央统一管理。同时,将法院的行政管理事务分中央和地方两级进行管理,省、自治区、直辖市的司法行政管理机关行使对基层人民法院和中级人民法院的司法行政管理权,中央级司法行政管理机关行使对各高级人民法院和最高人民法院的司法行政管理权。
    为了有效地克服地方保护主义,仅仅实现了法院独立还不足够。因为跨区域的当事人之间发生的社会冲突,如果按照原告就被告或者被告就原告的方法确定管辖法院,将案件置于当事人一边的所在地进行处理,这难免会发生各种偏颇,案件难以保证获得公道的处理。为补救此一弊端,有必要将这种跨地域的案件交给当事人共同的上一级人民法院行使管辖权,从而相应地调整级别管辖制度。这在现行诉讼法上并无制度性障碍,但问题是,这样一种制度设置,必然导致最高人民法院受理大量的一审案件,而最高人民法院对一审案件行使管辖权,又必然会影响审级制度的真正落实。为了克服此一缺陷,就有必要在最高人民法院内部设立两种类型的审判庭,一是初审庭,二是上诉庭。由初审庭受理一审案件,实行巡回审判,上诉庭对此进行复核。这样一种设想,需要我们在维持单一制的基础上,适当吸收联邦制的因素,形成相对的司法联邦主义。
    对法官的独立,同样要建立完善的保障机制。这个保障机制主要体现在如下制度的设置和完善之中:1.严格的法官录用制度。法官录用的方式无非有三:一是立法机关选举决定,二是公民直接选举,三是由行政机关任命。在我国,目前宜采用行政机关提名立法机关决定的选任模式。立法应明确规定法官被提名及被录用的条件,例如,年龄界限、最低学历、司法考试、一定的法律经历等。2.法官职务保障制度,具体包括法官无故不得更换制、法官专职制、法官的司法豁免制。法官无故不得更换制,实际上就是法官终生任职制,或者起码确定一个较高年龄段的离退休制度。这对保证司法的稳定性和法官公正不阿的优秀品格,无疑是最好的措施。3.法官待遇保障制,主要包括法官高薪制和退休保障制。只有对法官实行高薪制,才能养成法官廉洁的司法品质,才能有足够的底气抵御外来的影响和干预。4.法官自由心证制度。这是法官独立的心理保障和内在保障,目的在于减少对法官进行干预的外在借口。
    法官独立还要求废除法院管理的行政化制度,使法官真正实现相互之间以及上下级之间的独立,消除法官的身份制和单位制。这就要求将法院的整体职能进行恰当分化,将行使审判权的司法人员和不行使审判权的行政管理人员分离开来。行使审判权的司法人员在法律地位上应当是平等的,而不应当按照行政级别人为地将法官分为三六九等。否则,法官的独立地位就得不到保证。 ,
    广义上的保障机制还包括对法官、法院和司法权的制约机制。健全完善的司法制约机制,是保障机制得以发挥实效的重要环节。司法制约制度一般包括分权制衡制度、司法公开制度、舆论监督制度、法官惩戒制度以及违法审判责任追究制度等等。

    三、诉讼制度的现代化改造,是司法公正与司法效率的程序保障

    程序对当事人而言是诉讼权利的保障和展开,对裁判者而言则是其司法行为客观化和理性化的保证和体现。在确保司法公正的制度体系中,程序公正是一个不可缺少的方面。为了实现程序公正,必须建立以下保障机制:
    1.司法的中立性是司法公正的基本保障。司法中立性原则是程序正义的核心内容和支柱性原则。我国古代就有所谓“两造具备师听五辞”的诉讼格局安排。法官的中立性需要有三项制度性标准作为保障:第一,任何人不得成为自我案件的判断者。第二,裁判者与裁判结果之间不存在任何私人的利害关系。第三,在抗辩过程中,法官不得偏袒其中任何一方当事人。如法官不得单独接触一方当事人,双方当事人在诉讼程序中应有同等的辩论机会,任何主张和判断都必须以事实为根据、以法律为准绳进行严格的理由论证,同一条件下不允许出现不同的结果,都是中立原则所要求的。这就要求有一系列制度保证中立原则的贯彻。如,法官的资格认定制度、人身保障制度、回避制度以及公开听证制度等等,同时还要加强法官的职业道德教育。
    2.诉讼程序的公开化,是司法公正的民主机制。公开审判是现代司法民主性的体现,只有实现了公开审判,才能使法院的司法过程与司法结果获得正当性,才能使人民群众信任法院判决确实表达了法律的规定。公开审判也是建立科学合理的司法监督机制所必然要求的。司法的公开化包括司法过程的公开化、司法主体的公开化以及司法结果的公开化三方面内容,同时,现代意义上的司法公开不仅要求有形的公开,而且还要求法官的心证公开。司法公开原则应当是贯彻始终的,法院的案卷材料应当方便当事人及其诉讼代理人查阅。
    3.诉讼模式的对抗化,是程序公正的结构保障。我国传统的诉讼模式为职权制,但是职权制模式过分扩大了法院的职权,当事人的诉讼权利未得到充分保障。这不仅影响了诉讼公正,而且还降低了诉讼效率。审判方式改革提出了改变职权制模式实行对抗制审判的要求。在这样的诉讼模式中,法官需要保持一定程度上的被动性,适当抑制司法能动主义。但法官的被动性不意味着法官的绝对消极性,法官还必须能够在保证中立性的基础上,恰当地行使诉讼指挥权和阐明权,确保当事人能够充分有效地行使诉讼权利,使当事人能够真切地感受到诉讼程序的公正性。同时,为了提高诉讼效率,诉讼程序还必须实行集中审判原则,将诉讼程序分为诉答、审前和庭审三大阶段,明确各个阶段的中心任务,敦促当事人在不同的诉讼阶段及时行使相应的诉讼权利,否则,若无正当事由,逾期未行使的诉讼权利即失去了再次行使的机会。
    4.按照直接审判原则的要求,改造审判委员会制度和请示汇报制度。直接审判原则要求审者和判者具有统一性。但是,作为审判组织之一的审判委员会讨论和决定案件恰好就违反了这项基本的程序原则,造成了审者不判、判者不审、审判不公开、庭审流于形式和司法神秘主义等诸多流弊,因而引起了人们对其审判职能正当性与合理性的质疑,引起了人们对司法的不满。我们不同意取消论的观点,但认为,对审判委员会制度进行理性改造是一个必然选择。对审判委员会的改造应当分两步走。第一步;按专业原则和职业主义的要求,将统一的审判委员会改造成专业性的审判委员会,如分别建立民事审判委员会、商事审判委员会、刑事审判委员会、行政审判委员会等等。第二步,按直接审理主义的要求,要求审判委员会直接审理案件,克服审与判的脱节,从而使之成为类似于大合议庭形式的审判组织。根据国际通例,各级法院院长、庭长都应作为法官,直接开庭审理案件。同时,为了执行《法院组织法》赋予给审判委员会的其他职能,各法院还可以保留现行的审判委员会制度。
    请示汇报制度同样也违背了直接审理原则,也有着与审判委员会制度同样的缺陷。它有两种具体表现形式:一是向院、庭长的请示汇报制;二是向上级法院的请示汇报制。向院、庭长的请示汇报制实际上是司法身份制的体现,是行政职能和司法职能相混合的一个产物。这既于法无据,也影响法官独立办案的积极性,应予制止。向上级法院的请示汇报制也没有法律根据,它的消极后果主要是影响了审级制度的贯彻,损害了当事人所享有的正当的审级利益,因而也应取消。
    5.审级制度的多元化,是司法公正的层次保障。诉讼案件,的性质和难易程度是不同的,这要求在审级制度上也不能一刀切,而应当实行多元化的审级制度。对于一般的案件,应以实行二审终审制为原则。对于简单的民事案件,仅需要一审即可终审。对于一些有重大影响、涉及法律基本原则解释的案件,应当有条件地实行三审终审制。足够的审级制度,不仅有利于克服地方保护主义,容易使当事人感受到司法程序的公正性,使他们服判息诉,减少诉累,可以充分发挥审级制度的监督作用,减少错误的裁判,同时也有利于判例制度的建立,统一全国的司法解释和法律适用。
    6.裁判文书的说理性,是确保司法公正的逻辑保障。裁判文书的改革一直是西方国家尤其是大陆法系国家司法制度改革的重要组成部分。它既是司法独立的体现,也是司法制约的体现。裁判文书应包括六个方面的内容:即对案件所经程序的叙述、对当事人提交证据和所持论点的概述、对案件事实的陈述、所适用的法律规则、支持判决的理由以及法院的最后判决结论。裁判文书的制作应遵循全面、客观、说理的原则,裁判文书应当及时作出和下达,同时应当公开,保证当事人的裁判知情权。裁判文书的现代化是司法现代化的应有之义,只有真正实现了现代化改造的裁判文书,才能成为司法公正的保证书。
    7.程序的多元化,是确保司法公正的选择机制。按照不同的案件性质,建立不同的司法程序,也即实现司法程序的多元化。司法程序的多元化,源于社会冲突的多样化。社会冲突的多样化首先将司法程序分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大领域。在这三大领域中,又有不同的程序设置。比如,在民事诉讼中,司法程序首先有诉讼程序和非讼程序的分野。诉讼程序又有普通程序和简易程序之别,同时也有裁判程序和调解程序之分。但司法实践表明,这些程序还不能完全适应解决各类民事案件的需要,因而需要加强诉讼程序的多元化建设。比如,建立小标的额程序,实行一审终审。同时,我们应在法院内部建立非诉讼方式解决纠纷的系统工程,强化预防纠纷发生的法律机制。
    8.案件管理的流程化,是确保司法公正和司法效率的运行机制。高效率的案件流程管理,要求实行繁简分流、立审分离、预审和庭审的分离、审监分离、审执分离等等制度;要求充分重视审前准备程序,做好审前程序和庭审程序的交接工作,做到审判组织的随机确定,强调审判的不间断进行,尽量达到当庭裁判。
    当然,我们在强调程序重要性的同时,也不可从一个极端滑向另一个极端,程序的公正性并不等于程序的繁琐性,更不能与程序的形式主义、庭审的仪式主义和司法的表面主义划等号,法院应当在诉讼程序的全部过程,监督当事人及其他诉讼参与者恰当地、善意地、诚信地行使诉讼权利,避免程序浪费和程序被滥用。

    四、证据制度的科学建构是司法公正与司法效率的理性保障

    我国《宪法》以及三大诉讼法均明文规定,人民法院审理案件,必须以事实为根据,以法律为准绳。这里所谓“以事实为根据”,实际上就是以证据为根据。以证据为根据对案件作出裁判,就是证据裁判主义。证据的收集和利用,构成了司法程序的实质内容。
    一个具有科学性和生命力的证据制度,必然是以公正和效率为主要价值目标的证据制度。为达此目的,我国的证据制度应当明确以下事项:
    1.确立以保障当事人诉权为中心的证据立法模式。我国长期以来将诉讼法主要看作是一部审判法,证据制度的内容基本上都是从法院如何行使审判权的角度加以规定的,当事人在证据领域中的诉讼权利并不充分。目前进行的审判方式改革,要求我们调整证据制度的规范本位,将当事人及其诉讼代理人的证据权利放在本位的意义上予以规范,确保当事人收集证据、提供证据、对证据进行质证的权利。法院在证据制度体系中仅处在次要的位置。
    2.建立系统的证据规则。证据规则是用来调整证据的法律资格以及证明价值的规范,其特点是可操作性强、内容明确肯定、可以鉴别衡量。证据规则既包括证据能力的判断规则,也包括证明价值的衡量规则;既有收集调查证据的规则,也有举证、质证和认证规则。在种种的证据规则中,我们尤其要强调传闻证据规则和非法证据排除规则。建立了传闻证据规则,就要求证人必须出庭作证,否则,其证词不能作为认定案件事实的根据。建立了非法证据排除规则,要求公权力机关在收集证据过程中,充分注意按程序办事,注意保障人权,注意尊重他人的人格和尊严。这是文明司法的必然要求。
    3.建立和健全当事人及其诉讼代理人调查收集证据的程序。完善审前程序,将以法院调查取证为主要内容的审前程序改为由当事人及其诉讼代理人收集、调查证据的审前程序。调查收集证据的权利及其程序保障应当与举证责任的主体归属相对称。在法院全面查证的诉讼模式改为当事人举证责任诉讼模式后,证据制度应当充实和细化当事人收集调查证据的权利和相关程序,这就有必要重塑审前程序的内容。
    4.建立证据开示和证据交换制度。建立证据交换制度,使双方当事人在庭审前便知悉相对方所拥有的各项证据和事实观点,有针对性地进行诉讼中的攻击和防御,做到公平的诉讼竞争,防止突袭制胜。
    5.摒弃证据随时提出主义,推行举证时限制度。目前,我国诉讼制度实行证据随时提出主义,在这种诉讼原则的调整下;当事人往往将证据的提供时机作为一项主要的诉讼策略来利用;经常出现的情形是,当事人对于他所拥有的证据,往往审前不举庭审举、一审不举二审举,甚至二审不举再审举,这就产生了诉讼迟延、证据突袭、反复开庭等诸多弊端。其结果,这不仅对司法公正的实现有害,尤其他还严重地影响了司法效率。举证时限:制度的确立可以有效地克服此弊。按照举证时限制度,当事人必须在特定的诉讼阶段提供证据,否则,如果没有正当的理由,迟延提供的证据法院不予采纳。这就是所谓的证据失效,即,迟来的证据非证据。
    6.恰当地分配举证责任。举证责任的分配是证据制度的核心内容,它直接关系到当事人双方在诉讼中的证明活动以及证明不能时胜败后果的确定,因而应当通过证据规则明确举证责任的分配原则以及倒置情形。在特殊情况下,如果确有必要赋予法官决定举证责任归属的自由裁量权,则也应设定正当的程序,确保该项权利的正确行使。
    7.正确处理当事人举证和人民法院查证的关系。举证责任是当事人的诉讼责任,法院不负担任何举证责任。但是,在当事人举证确有困难的情况下,法院应当根据当事人的申请进行职权查证。法院依职权查证的范围必须明确规定,法院查证应当根据当事人的申请而启动,不应依职权主动进行。法院调查收集证据的主体和审理案件的主体应当分离。法院调查收集的证据也应当交由当事人当庭质证。
    8.完善质证程序。没有经过质证的证据不得作为法院认定案件事实的根据。质证程序的建立,不仅是落实公开原则的需要,而且也是将对抗制的因素引入诉讼模式的一个契机。
    9.建立法官公开心证制度。据此,审理案件的法官应当在不同的诉讼阶段,以适当的方式向当事人公开其对证据问题的心证,做到当庭认证,使当事人有的放矢地从事证明活动。而这是司法获得当事人理解和信任的一个重要保障。
    10.科学理解客观真实和法律真实的辩证关系。客观真实是指导我国司法制度和司法程序建构的一个哲学指导思想,也是法院行使审判权所应达到的总体目标。但客观真实不宜成为法院处理个案的最低限度的证明标准。成为法院认定案件事实的基础应当是法律真实。客观真实是诉讼理念,法律真实才是裁判标准,因而法律真实是一个相对性的真实,是一个与证明标准相联系的概念。强调法律真实,必然强调程序正义,必然强调当事人作为诉讼主体的主导地位,强调三大诉讼证明标准的区别。三大诉讼实行不同的证明标准,是世界各国司法制度的通例,这是由案件不同的性质和不同的诉讼原则所决定的,也是诉讼效率和诉讼经济价值所必然地要求的。

    五、监督体系的完善是保障司法公正与司法效率的配套机制

    司法权的良性运作机制,不仅取决于司法独立的体制性保障,而且还需要伴之以有效的司法监督机制。司法监督的目的是控制司法独立的任性扩张,防止司法专横或司法专制主义的出现。司法独立与司法监督是实现司法公正的两个同样重要的保障机制,它们之间的关系犹如车之两轮、鸟之两翼,是缺一不可的。
    目前我国现行宪政体制下的司法监督机制尚处在发育和构建过程之中,还没有达到成熟的地步。其中有许多问题还需要进行理论探讨和实践摸索。现实制度及其运作状况表明,我国目前的司法监督机制有两大类型:一类是司法权的内在监督机制,另一类是司法权的外在监督机制。司法权的内在监督机制,如审级监督、申诉监督、审判监督、审判组织的多数人监督等等,从本质上说,乃是蕴含在司法权运行过程中的监督机制,是司法权自身逻辑和自身分化的监督,属于司法权整体概念的组成部分,因而它们无论如何设计也不会威胁司法权的独立性。严格意义上的司法监督指的是司法权的外在监督机制。司法权的外在监督机制有独立于司法权的权力或权利来源。基于权力的司法监督主要有政党对司法的监督、权力机关对司法的监督、检察机关对司法的监督等等,基于权利的司法监督主要指社会舆论和大众传媒的监督。以上种种的监督构成了对司法权的监督体系,这种监督体系是否臻于完善、是否运转灵敏、是否真正发挥实效,是检验我国司法机制能否实现司法公正与司法效率的一个重要指标。
    1.权力机关的司法监督应当规范化。根据我国宪法规定,人民法院应当对国家权力机关负责并接受它的监督。这是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的一个重要内容。但是,“审议工作报告”这种监督形式的合法性和有效性还值得商榷。因为:第一,它缺乏宪法上的根据。现行《宪法》第128条仅规定人民法院对人民代表大会及其常务委员会负责,并没有规定“并向它们报告工作”。我们可以将这一规定与《宪法》第92条的规定作一比较。《宪法》第92条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。宪法上的这两种规定显然是有区别的。如果要求人民法院也向人民代表大会汇报工作,岂不将它与行政机关同视?而如果这样理解,势必与宪法的:这种差别性规定不相吻合。
    第二,这种监督机制的后果形式并不明确,而且也难以明确。如果将汇报工作作为一种监督形式,那么,立法上必定要明确如果所报告的工作没有获得通过,将产生什么样的法律后果。对于这种责任机制,法律上并无规定。如果缺乏责任机制,这种监督形式的有效性就要打上问号。如果要通过立法确立某种责任机制,这种责任机制又如何表现呢?有一种观点认为,法院院长应当引咎辞职。这一观点也有欠妥之处。因为我国《宪法》和《法院组织法》都没有规定法院院长负责制,也没有规定上级法院对下级法院的领导权,“工作报告”的合法依据本来就不足,要院长在报告未通过的情况下引咎辞职,更加违背了权力与责任相统一的原则。而如果要实行院长负责制,则从根本上违背了司法权的运作规律,也与我们目前强调的法院独立与法官独立并重的发展走势相冲突。
    鉴于人民法院向人民代表大会“汇报工作”已成为宪法惯例,目前尚可保留此一做法。但是应当取消人民代表对工作报告的表决程序。因为如果表决的结果未能通过,法律责任无法兑现,这样对人大的权威和法院的权威乃是两败俱伤。如果表决的结果以微弱多数通过,则也影响法院的司法权威。法院的工作可能因此而有所改进,但是如果不将表决的结果外化,此一效果同样可以达到。所以,我们的意见是,人民法院向人民代表大会汇报工作后,由人民代表研究其中的内容,继而向人民法院提出相应的决议案或者改进意见,也可以通过立法从宏观上调整人民法院的工作。这样的监督机制,一方面可以将立法权保持在司法权运作过程之外,防止立法权和司法权混同起来,另一方面又可以最大限度地发挥权力机关对司法机关的监督作用。
    权力机关对司法机关的监督除“汇报工作”这一形式外,还有这样几种形式:对司法解释的合宪性和合法性的审查;对司法官员的选择、任免、弹劾;听证会、专题汇报、质询;检查评议人民法院的工作;处理人民群众对人民法院和法官的检举、控告和申诉等等。对于这些监督形式,有必要制定专门的《监督法》予以规范。
    人民代表大会对司法机关的个案监督权,应当限于督办或提出建议的层面,而不应成为一个凌驾于司法权之上的对个案的处置权或纠正权。否则就会混淆国家职能的分工,司法独立就会失去保障。人大代表是人民的代表,而不是个别人的代言人,更不是个案中的代理人,人大代表对个案行使监督权必须通过人民代表大会的常规组织,由该组织按照法定的程序进行。
    2.检察机关的司法监督应当保持理性。我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,同时又规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权。这样,检察机关便同时享有了三重职能:一是对刑事案件的侦察权,二是对执法和司法活动的监督权,三是对刑事案件的公诉权。检察机关同时享有这三种权能,与权力制衡的原则又如何协调呢?值得探讨。
    我国三大诉讼法都规定,人民检察院有权对人民法院的审判活动进行法律监督。其具体方式主要是对人民法院的生效裁判提起抗诉,从而引起再审程序的发生。但是这种依职权主动进行监督的方式,在民事诉讼中,存在着理论上的障碍和实际操作上的困难。因为民事诉讼涉及的是私权纷争,当事人对争议标的具有处分权,在裁判生效后,如果当事人双方对此服判息诉,不再对生效裁判持有异议,人民检察院就没有必要按照“有错必纠”原则提起抗诉。当然,如果当事人对生效裁判存有异议而提出再审申请,而这种申请权又没有获得人民法院的认可,人民检察院即可根据当事人的申诉提起抗诉。在这种情况下,人民检察院的检察监督权对确保当事人行使诉权,保障司法公正、抑制司法腐败显然是有意义的。


    *中国人民大学法学院院长、教授、博士生导师

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