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  • 欧盟银行法对中国的若干启示-《欧盟银行法研究》

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    《欧盟银行法研究》


    第四节 欧盟银行法对中国的若干启示

    欧盟银行法是颇具特色的。它所具有的许多原则和制度,如相互承认原则、单一许可原则等,产生于特定的社会环境和经济条件下,因而只能在欧盟内部适用,但也有不少法律原则和立法经验对于中国及其他国家或地区的银行立法和监管实践具有一定的借鉴意义,值得我们深入研究和探讨。在此,笔者仅从完善中国金融立法及监管制度的角度谈几点意见。

    一、注重运用法律手段建立和维护金融市场秩序

    如前所述,欧共体银行法与巴塞尔银行监管体制都涉及国际银行监管法律和实践的协调和统一,但欧共体银行法比巴塞尔体制更具活力和成效。欧共体银行法的特征,在于它具有巴塞尔体制所不具有的法律权威①。与巴塞尔体制不同,欧共体银行法并不仅仅是对成员国有关银行监管的“一般原则”和“最佳实践”所作的建议性陈述,而是以《罗马条约》和《单一欧洲法》为基础,以《第二银行指令》为核心,以一系列审慎监管指令为主体所组成的一个法律规则体系。欧共体在实现银行服务一体化方面的成功经验,在于它十分注重运用法律手段来落实共同体的既定经济政策目标,建立和维护单一市场秩序。
    中国现阶段正在推行金融体制改革。要实现我国既定的跨世纪的宏伟目标,加快金融改革的步伐,在短时期内建立起与社会主义市场经济体制相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系,提高金融业的经营管理水平,基本实现全国金融秩序的明显好转,欧盟的经验值得吸取。也就是说,必须加强金融法制建设,更多地运用法律手段来规范银行及其他金融业的活动,建立和维护金融秩序,培育和促进金融市场发展。不可否认,自1993年以来,中国的金融法制建设已取得了显著的成就,全国人大、国务院以及中国人民银行先后制定和颁布了为数不少的金融法律、法规和行政规章,初步形成了以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等基本法律为基础,以其他法律法规及规章为补充的多层次的金融法律框架。但应当看到,由于中国的经济正处于转型时期,现代商业银行制度实行时间不长,金融市场的发育程度较低,有关金融市场和金融秩序以及金融可持续发展等方面仍存在诸多问题,尚待通过进一步的立法及严格实施法律来解决。
    欧盟银行法的真正价值,体现在它为促进共同体银行市场的形成、有序和发展,适当地承载了自己作为部门法的社会功能。当然,借鉴欧盟经验,不是要机械地照搬其银行法中的某项规定或某些条款,而是要根据中国的国情确立一些行之有效的银行机构制度及其监管原则,形成一个系统而完备的法律框架,并切实遵照执行,充分发挥法律在建立和维护金融秩序、保障金融业的安全、促进金融市场的健康发展等方面的作用。

    二、金融服务业的自由化与审慎监管两者并重

    如前所述,欧盟银行法区别于世界贸易组织的《服务贸易总协定》及其《金融服务协议》的一个显著之处,在于它不仅强调“服务贸易自由化”,而是服务于双向政策目标,即自由化(Liberalization)和审慎监管(Prudential Supervision),且二者相互交融,彼此促进。
    从一定意义上说,欧盟银行法是欧共体对银行业“放松管制”(Deregulation)、实现服务自由化的一项重要工具。作为其核心的《第二银行指令》,其最根本宗旨就是要消除限制“设立和提供服务自由”的内部障碍,以实现银行业一体化,前述相互承认原则、单一许可原则的提出和实施,本身就是欧共体法促进银行服务自由化的生动写照。但从总体上看,欧共体银行法并非单纯强调“放松管制”,而是将银行服务的“自由化”与银行业的“审慎监管”作为一对“孪生”的政策目标加以相提并论的。协调各成员国的银行许可要求和持续监管规则,以建立共同体银行法律框架,强化审慎监管原则和标准,始终是各欧共体银行指令的基本内容。对关键领域实行审慎监管不应被当作对银行机构所施加的一种负担,而应被视为一个“安全与稳健”、透明与公正的竞争场所的保证。在这样一个竞争场所中,所有的欧共体银行机构都能进行有效的竞争①。事实上,欧共体银行业的一体化也正是伴随着一整套共同体“最低标准”的确立而逐渐形成的。欧共体银行法实质上已成为欧共体实现银行业自由化的基础和保障。
    欧盟银行法给我们以深刻的启示。目前,全球经济金融自由化、一体化的进程日益加快,而中国银行业及金融市场的发育程度则相对较低。在当前条件下,中国的银行立法应将银行服务自由化与审慎监管两个方面并重,切不可片面地强调一个方面,而忽视另一个方面。金融自由化是大趋势,且势不可挡,这是中国银行业及其主管当局必须正视的问题。但是,如果忽视审慎监管,金融自由化就缺乏必要的基础。近些年来,接连不断的国际金融危机及银行业监管失效事件已一再发出警告:在一个国家,一个地区,如果没有合理而审慎的监管,有效和长期的自由化是不可能实现的;而且,银行业的安全与稳健,直接牵涉整个金融及经济乃至全社会的安全。因此,中国有关立法要充分重视“审慎监管”。在实行金融开放的大前提下,体现并渗透国家对银行业及其金融市场的监管和控制,运用“看得见的手”来督导“看不见的手”,以维护金融市场的有序和健康发展,防范和化解金融风险。当然,监管本身不是目的,而只是实现金融市场的公平与效率、安全与秩序的保证,是实现金融自由化的工具。

    三、市场准入管制中灵活运用互惠原则

    市场准人管制是指东道国对外国实体进入其国内银行市场所实施的管理和控制。它反映一个国家或地区对于外资银行的基本态度。在国际银行服务贸易领域,市场准人问题是一个十分重要且又非常敏感的问题,它被WTO列为金融服务谈判的一个中心议题。由于各国或各地社会经济情况不同,金融业发展水平不一,其在金融市场准人方面所实行的政策原则也存在差异。美国的《国际银行法》一贯主张对外资银行实行国民待遇原则;欧共体的《第二银行指令》慎重推出互惠待遇原则;而朋艮务贸易总协定》则在最惠国待遇的一般原则之下,要求各成员国就市场准入和国民待遇承担特定义务。现中国的金融立法正面临政策原则的选择和定位。
    长期以来,我国在金融市场准人管制方面实行的是一种保护主义的政策原则。为了保护本国的金融市场和银行业的发展,有关立法对外国实体的进入及其业务活动范围都规定了一定的禁止性或限制性措施。经过十多年的金融改革和开放,我国金融业的对外开放已取得了显著的成效,在华外资金融机构已达700多家,国有商业银行的竞争实力已大为增强,国内金融监管体制也初步形成。从理论上讲,对外开放国内银行业市场并对外国银行机构实行国民待遇,既是我国市场经济发展的必要条件,也是我国金融业国际化的必要措施,同时还是我国履行WTO义务的必然要求。但鉴于目前国内银行业的发达程度和金融监管的水平,主张我国现阶段就完全开放银行业市场,包括允许外国银行机构以本国国民的同等条件进入国内市场并实行国民待遇,则是不现实的。通过对欧共体银行法的研究,笔者认为,在现有政策原则的基础上,在不违背WTO协定义务的前提下,灵活运用互惠原则,可以较好地把握处于转型时期的中国银行业对外开放的尺度。
    欧共体《第二银行指令》的互惠条款读起来复杂,实质上就是要以第三国对待本国欧共体信用机构的同等态度来对待该第三国银行对欧共体银行市场的准入。实行互惠原则的结果,可能是互利互惠,彼此对应地开放本国市场,也可能是互不相让而出现单方面的制裁或报复。这一原则的适用在政策上具有相当的灵活性,因此可以充分利用。
    应当指出的是,中国现阶段实行互惠原则的目的与欧共体的政策目的是有区别的。欧共体实行的互惠原则实际上是在国民待遇基础上的对等互惠,其政策着眼点在于保证欧共体信用机构能在第三国获得有效的市场准人和同等的竞争机会,当然,它也包含不使非欧共体银行在其母国不对欧共体开放金融市场的情况下“坐收”欧洲单一市场的利益。而中国实行的互惠原则实际上是在差别待遇基础上的对等互惠,其政策的着眼点恐怕还在于保护本国的金融市场和银行业的发展,同时推进国内银行向海外拓展。
    总之,在现行主客观条件下,中国完全实行国民待遇不切合实际。将互惠原则融会到现行政策和立法原则中去,在对外金融关系中灵活运用互惠手段,可以因事因时制宜,积极而稳步地实现中国经济向市场经济的根本转轨,实现中国银行业及其监管与国际市场接轨,在逐步开放国内金融市场的同时积极开拓海外市场。


    ① 参见李仁真《论欧盟银行法的构架和特征》, 《武汉大学学报》1998年第1期,第52页。
    ① See Michael Gruson&Ralph Reisner,RegulationOfForeignBanks— United States and International,Butterworth Legal Publishers,1991,Chapter 11.2.

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