为诉讼法学研究开辟新天地之力《公益诉讼理念研究》书评 ——
汪诚 2003-6-24 20:40:16
为诉讼法学研究开辟新天地之力作
——《公益诉讼理念研究》书评
汪诚
本书是湘潭大学法学院副教授颜运秋先生主持的湖南省教育厅社会科学研究项目的研究成果，2002年12月由中国检察出版社出版，共分八章，共计392千字。颜先生力图对公益诉讼的相关理论问题进行深入系统的分析。颜先生认为：公共利益与私人利益之间是共生与冲突的辨证关系。公共产品和公共权利是客观存在的，公共事务是必不可少的，因此公共利益也是客观存在的。当今世界各国立法日益重视社会公共利益；在我国的现行法律中，“公共利益”是个常见的法律范畴。公益诉讼作为任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动，古罗马时代就有之。我国诉讼法领域长期以来存在的一种娱区：认为只有合法权益自己受到违法侵害的人才具有原告资格。这种理念的弊端在于关闭了对公共利益的救济之门。公益诉讼对传统诉讼理论诸如诉权、诉之利益及当事人理论，提出了严峻的挑战。为了使广大公民通过诉讼积极参与到国家公共事务的管理中来，必须满足三个基本条件：安全、方便、经济。经济法与公益诉讼之间具有契合性。经济法自其出现就打上了社会法属性的烙印。在我国现行的经济法律法规中，不可诉现象大量存在。要弥补经济法的可诉性缺陷，就要变革现行的诉讼机制，创设一种新型的诉讼形式——公益经济诉讼。近来，公益诉讼成了司法实务和学界讨论的热点问题。由于对公益诉讼的具体涵义、适用范围、诉讼程序、国外制度等方面存在不尽一致的理解，致使公益诉讼在理论和实践上存在一定的曲解和误区。鉴于公益诉讼制度的价值功能和我国现状，我国有必要借鉴国外的成功经验，建立公益诉讼制度和强化公益入诉理念。
一
颜先生以公益诉讼为题展开研究，并写成本书，有两个背景：一是个人知识背景。他是中南政法学院的学生，本科为经济法专业，硕士研究生为诉讼法专业，毕业后在湘潭大学法学院讲授经济法学。诉讼法学和经济法学是研究公益诉讼所不可或缺的理论基础。二是学界动态背景。近几年，公益诉讼问题在诉讼法学界和经济法学界都是热点问题之一。诉讼法学界之所以如此，是因为传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或需求渐感力不从心，而选择公益诉讼为突破口展开研究，则有可能发展诉讼法理论，实现诉讼法学的现代化。经济法学界之所以重视公益诉讼，是为了给作为新型法律部门的经济法寻求程序法支撑，给经济法的独立性定位增加论证的新注脚。（中国法学会经济法学研究会副会长、湖南大学法学院博士生导师王全兴教授在《序一：关于公益诉讼研究的零散思考》）本选题的理论意义，在上述两个背景中已有所体现，但还可以顺着这种思路发掘其在学术研究上的意义。在我国大陆法学界可称之为“家”的学者已越来越多，但大多需要在法学家的称谓之前加上二级或三级学科限定词，如“法理学家”、“法史学家”、“民法学家”、“经济法学家”、“诉讼法学家”、“知识产权法学家”等，“隔行如隔山”仍是普遍现象，几乎见不到真正的“泛法学家”，即使“跨二级学科法学家”也很少见。因而，知识结构残缺、研究视野狭窄已成为法学界的通病。许多问题之所以争论不休而难有定论，也与此有关。令人高兴的是，在青年学者中已出现了拓宽知识面、开拓研究视野的迹象，跨学科的学习和研究日益受到重视,“通才”目标逐渐为教育界所接受。本书的选题也可以看作是作者涉足跨学科学习和研究的一种尝试。真正一流的法学家应当是“泛法学家”，至少是“跨二级学科法学家”。
经济法学在我国已有23年的历程，其中的教训之一就是重视实体法研究，忽视程序法研究。经济法作为一种突破传统法律部门的新实体法现象，对程序法必然有所需求，如果失去程序法的支撑，其实施效果将会打折扣。还可以反过来说，如果没有相应的程序法条件，实体法的某些制度设计就会成为不必要或不可行。特别是实体法中的法律责任制度与程序法的联系更为紧密。正由于经济法学界长期以来未把程序法研究置于适当地位，在近年来司法界发生了将“经济审判庭”更名为数字化排序的民事审判庭的“改革”，就出现了理论上的批评和论证与情感上的担忧和不满不相称的现象。于是，将实体法与程序法结合起来研究，引起了经济法学界的特别重视。颜先生在发生这种“改革”之前就把公益诉讼作为研究的主攻方向，这可以说是经济法学界的上述教训的难得反例。由此也反映了法学界青年一代的学术敏感度。
面对公益诉讼的课题，进入研究视野的首先应当是“公益”。公益是与私益相对应的概念。实践中，公益与私益不易区分。在通常所说的“国家利益、集体利益、个人利益”和“国家利益、社会利益、个体利益”这两种利益结构中，一般而言，国家利益、社会利益是公益，个人利益、个体利益是私益。然而，公益与私益的界限也是相当模糊的。集体利益相对国家利益而言是私益，相对个人利益而言是公益；社会利益则有宏观与中观之分，其中作为中观层次社会利益的地区、行业、阶层、集团利益，是否都可视为作为公益的社会利益，则值得考究；如果引入现代经济学中作为政府缺陷之一的“内部性”理论，一般被视为“国家利益”的政府及其官员这一阶层的独立利益，就很难说是作为公益的国家利益；如果引入现代经济学中的“外部性”理论，不涉及公益的纯私益则更是少见。公益与私益界限的模糊性，表明了二者之间的紧密联系性，既有矛盾、冲突的一面，也有一致、共生的一面，尤其是相互依存。因而，决不能在肯定、重视公益的同时，否定、轻视私益，反之亦然。可是，在我国官方政策的倾向中，对公益与私益关系的态度则存在反复，其中的教训值得记取。在计划经济时代，过于强调“国家、集体、个人”三者利益的一致性，追求“一大二公”的理想目标，淡化个人利益的价值和独立性，其实际后果是国家利益统领集体利益、吸收个人利益，公益吞没私益。“大河有水小河满，大河无水小河干”这一格言，就是当时公益与私益关系的真实写照。其实，自然界“小溪→小河→大河”的关系，正好与这一格言相反，但当时举国上下没有一个《皇帝的新衣》中的“幼童”来点明这一格言的瑕疵。
鉴于公益吞没私益的教训，1979年以来私益日益受到官方和民间的重视。市场化经济体制改革在一定意义上就是调整公益与私益关系的改革。承认、尊重、保护私益逐渐成为时尚，“经济人”成了理论界的时髦名词和企业改革的目标模式，人们不再以谈论和追求自私自利为耻。与市场机制对应的私益地位提升，较之以往的公益吞没私益，肯定是一种进步。但是，在市场化经济体制改革过程中，曾一度由于推崇“经济人”而冷落了“社会人”，仅把“自私自利”解释为人的本性而忽略了“共生”也是人的本性。于是，市场上涌现了大量的毫无社会责任感的“经济人”(实际上是“经济动物”)。其后果是国人已亲身体验到并且深恶痛绝的“公益危机”现实——日甚一日的坑蒙拐骗、假冒伪劣、环境污染、生态破坏等公害现象。面对私益膨胀、私欲横流的“公益危机”，人们又不得不呼唤公益意识，企盼“公益保护神”的降世。正是在此背景下，从官方到民间，又取得了共识：“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”（《马克思恩格斯全集》，第2卷，人民出版社1972年版，第609页。）“公益诉讼”成为法学界的热点，就是这种共识的典型表现。
法益的保护有多种方式，在法治社会中，诉讼被公认为保护法益的一种普遍和有效方式。然而，在我国的现行诉讼法中，诉讼的公益保护功能是有缺陷的。众所周知，诉讼有公诉和私诉、自诉和他诉之分。公诉即以官方名义(代表国家)提起的诉讼，目前只限于刑事诉讼，它既有保护公益的功能，也有保护私益(受害人利益)的功能，然而，对于受害人利益而言，则属于他诉。现行的民事诉讼和行政诉讼只能由直接利害关系人提起，都属于自诉，仅在直接保护受害人利益(私益)的同时，连带起到保护公益的作用。如果直接利害关系人不提起诉讼，即使在侵害私益的同时连带侵害了公益，也无法通过民事诉讼和行政诉讼保护受到侵害的公益。如果只是侵害了公益而未直接侵害私益，那就更不可能运用民事诉讼和行政诉讼来保护公益。按照这样的制度安排，民事诉讼和行政诉讼的公益保护功能就非常有限。公益诉讼问题的研究正是为了弥补现行诉讼法的这种缺陷，而试图开辟一条新的诉讼途径。
还有人担心，如果实行公益诉讼制度，允许非官方主体（特别是公民）就与本人无直接利害关系的问题提起诉讼，可能会导致“诉累”和“滥诉”。其实这种担心是不必要的。就我国国情而言，老百姓并无西方人那种动不动就打官司的诉讼偏好，即使在本人利益受到侵害时，也往往倾向于非诉讼解决方式，因而不可能热衷于为与本人无直接利害关系的问题而打官司。不仅如此，任何诉讼都有风险并且要付出成本，为与本人无直接利害关系的问题而打官司，不是经济人行为而是社会人行为，是一种见义勇为行为。而在市场经济中，经济人普遍存在，社会人则是稀缺资源。所以，实行公益诉讼制度不会带来“诉累”和“滥诉”的后果。即使将来国人有了提起公益诉讼的积极性，那是值得庆幸的事，根本用不着为此而忧虑。
研究公益诉讼不仅要研究其必要性，更要研究其可行性。而可行性研究的重心应当放在制度设计上。为了给公益诉讼作出科学、合理、可行的制度设计，在研究中有如下几点值得特别注意：（1）制度继承与制度创新的关系。公益诉讼是为了弥补民事诉讼和行政诉讼的不足而创立的，在制度设计中，应当以民事诉讼制度和行政诉讼制度为基础，不必进行全面的制度创新。这就要求，一方面，以公益诉讼的特定适用范围和条件，公益诉讼在原告资格、管辖分工、举证责任、保障措施上的特殊规则，以及公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的协调，作为研究和创新的重点；另一方面，尽可能继承民事诉讼制度和行政诉讼制度中可适用于公益诉讼的规则。（2）一般问题研究与个案研究的关系。与公益诉讼对应的实体法有经济法、劳动法、社会保障法、环境法等多个法律部门，其中经济法的内容和体系又非常庞杂。各种实体法都有其特殊的程序法需求，这就加大了公益诉讼满足实体法需求的难度。为此，在公益诉讼研究的初期，个案研究比一般问题研究显得更重要，只有在多方面的个案研究有了一定的学术积累后，才可能进行设计一般规则的研究。（3）支持观点与反对观点的关系。对公益诉讼制度有支持和反对两方面的观点，在研究中应当特别重视反对建立公益诉讼制度的各种观点。法学界的许多论战中，对反对观点着重批驳、否定、排斥而忽视尊重、肯定、吸收的倾向，是值得矫正的。其实在反对观点中往往不乏科学、合理或与支持观点有共识之处，反对观点所指出的要害往往也是支持观点的缺陷所在，反对观点的理由也往往可成为完善支持观点的启迪和道理。甚至可以说，对正反两方面观点，很难用正确与错误来判断。因而，应当从反对建立公益诉讼制度的观点中，吸取完善公益诉讼制度设计所需的理论营养。
二
当今社会，政治领域腐败现象的普遍化、经济领域市场信用的严重缺失、生态环境的日趋恶化、证券市场的混乱无序等社会公益问题已经严重困扰着中国现代化的步伐，越来越多的有识之士认识到，这些问题的最终解决都要依靠法治。然而对于什么才是真正的法治？如何构建一个法治社会？法治的基础或者说法治的本质又是什么？则是众说纷纭，我国法学界虽有纷繁而深入的探究，但尚未有较为统一、明确的观点。这些问题在国外法学界也是长期争论不休。湘潭大学法学院颜运秋先生的新著《公益诉讼理念研究》另辟蹊径为我们提供了一种有效推进法治的新思路。颜著虽然没有正面直接回答法治的本质是什么等诸问题，但却为我们提供了一种构建法治社会的民治途径，这比回答法治基本问题的纯理论研究更具释疑作用，更具启发性和推进性。
我们现存政治体制严重不均衡，官重民轻。法律制度也同样地重官轻民。颜著的出版从某种意义上讲是不失时机地为我们弥补了这种制度上不均衡的缺陷（更深刻地讲可以说是弥补了制度空白）。之所说是“不失时机”，是因为它迎合了当前社会、广大人民群众对权力制约、法治的迫切渴望，为人民参加国家事务管理提供了一种可靠的方法，为我们提供了一条通过诉讼推进民治的新思路。
法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。随着司法制度的逐步健全，诉讼已发展成为我国公民保护个人权利的常用方式。“凡是缺乏司法救济的场合，便无权利可言”，我国现有的人民参与制度，人民的民治权利、执法监督权力最大的缺陷就是不具备可诉性，人民参与管理国家事务的资格没有司法救济制度作保障。缺乏司法救济的权利必然成为虚设，只有将人民的治理权转换成可诉性的权利，“民治之苗”才能借助现有司法制度资源迅速长成参天大树。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅“为人民参加国家事务的管理”提供了新途径，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，发展和完善了传统的诉讼制度，将非刑事诉讼制度从“私”的领域推向“公”的领域。公益诉讼将公民个人对国家事务的治理权从一种有名无实的权利进化成一种“看得见，摸得着”的权利，为我们提供了一条通过诉讼推进民治的坦途。
依颜著，所谓公益诉讼是指“任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动”。这是迄今为止我们能够寻找到的最理想的民治方式，是对现有司法资源最大化（最优化）利用。它完全符合我们对民治内涵和条件的界定。首先，它是经济的。对于国家来讲，不需要另起炉灶建立一个自上而下的庞大机构，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制、制度资源，只需要通过立法使它成为人民的实际权利就行了；对于公民个人来言，提起公益诉讼不需要支付诉讼成本，还可以得到一定的经济回报。公益诉讼制度在经济上为公民执法提供了制度保障，使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的一举两得的好事，解决了国家公益事业、社会公共事务的不经济性。它将像《消费者权益保护法》形成全民打假局面一样，吸引广大公民参与到执法队伍中来，有力推进中国民治进程。其次，它是方便的。在中国，打官司已成为人们普遍适用而又易于行使的一种保护自己权利的方式。一旦提起诉讼，就会自动启动司法审查程序，对所诉行为进行审理，而不需要通过什么特别的审批程序，而且司法机关会依法定期作出裁决结果。提起公益诉讼的个人自始至终参与其中，公益诉讼天生具有充分的开放性、民主性，把已往看来空洞而虚幻的监督权变成了一种实实在在的执法权。克服了举报、控告、质询等传统执法、监督方式的体外循环缺陷（对被举报者的调查、处理往往成了与举报者无关的事，举报者无法了解、参与其过程），克服了纪检监察工作的封闭性弊病。再次，它是安全的。一旦提起公益诉讼，被告的行为就公诸于社会，处于全社会众目睽睽之下，其打击报复心理必然要受到强大的制约。虽然，我们不能完全肯定被告不会打击报复，但在个人举报中，是举报者个人与被举报者的对抗与较量，是胳膊拧大腿，被举报者是无所顾忌的。而在公益诉讼中，则是公民个人通过国家司法机关对被告进行监督，是整个国家、全社会与被告的较量，力量对比倒置过来了，被告当然不敢为所欲为了，公民个人的安全系数大大提高了。
公益诉讼不仅将历来比较模糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具极强的可操作性，政治意义、经济价值、法治意义都是十分巨大的，是对官治模式、人治传统的彻底颠覆。它通过“以司法权力制约行政权力，以人民主权制约国家权力”，建构法制社会的基础工程和核心工程。这不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成政治体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。恐怕它的理论价值与实践意义远远要超过颜著自身对它的阐述。
三
“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”（《马克思恩格斯全集》，第2卷，人民出版社1972年版，第609页。）那么，究竟由谁来维护？用什么方法去维护？通过什么程序维护？这都是尚待解决的深层次理论问题。在我国进一步加强社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家的今天，应当由国家机关、社会组织和广大公民共同来维护公共秩序、公共安全、公共利益；用法律手段维护公共秩序、公共安全、公共利益；通过司法程序维护社会公共秩序、公共安全、公共利益。而要做到这些，就要为我国社会主义民主政治建设和法制建设提供一种全新的制度，即建立以保护国家、社会利益为目的的公益诉讼制度。公益诉讼制度是把人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来的一项重要制度。“人对于一切冲突和纠纷都应通过司法途径来解决，只有这样才能促进我国传统的以表面和谐掩盖潜在危机的礼治社会向表面纷争实际稳定的法制社会的转变。”
人们对公益诉讼的各种解释和定义，赞扬或否定，似乎并不是最重要的。需要关注的是，倘若没有这类诉讼，他们所涉及的问题，诉讼所指向的社会矛盾，在社会现有矛盾解决机制里是难以解决的。“法律没有规定”是一种否认公益诉讼的表面理由。法律来自社会实践，法律自身需要变革，过分强调法律的刚性，忽视法律本身的成长，必然会阻挡社会的进步。第十一届世界诉讼法大会（World Congress on Procedure Law）的开篇是国际诉讼法协会（International Assciation Procedural Law，简称LAPL）副主席布兰特•伽斯教授关于《诉讼法——推动社会的发展》之报告，“将诉讼法提到了推动社会发展的高度，仅此一个标题都足以使我们诉讼法学子的心头为之震撼。我们也隐约地知道，诉讼法伴随着伟大的历史波澜起伏延绵，就像一滴水可以映射出整个天空一样，诉讼法不仅体现了文化的变迁，思想的斗争，革命的爆发，历史的延滞，也反映了经济的变革和社会的发展。”（[意]莫诺·卡佩莱蒂等著，徐昕译：《当事人基本程序权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第176页。）我国现有诉讼架构对公共利益的保护存在严重缺陷，如何调度有限的司法资源形成对公益的强大护佑是值得我们重新思考和梳理的。能否赋予非法律上直接利害关系人以诉的资格，许可他们为公共利益或他人利益而起诉?相关制度如何与传统诉讼法契合，是对现有的诉讼法典进行诉格拓宽及其他完善呢，还是构造独立的公益诉讼制度体系?这些问题但愿能引起法学界普遍的高度重视。
在古罗马就有公益诉讼之说，但没人系统地阐述过公益诉讼理论。20世纪80年代末90年代初，由于社会主义商品经济的日益发展，在经济活动中出现了许多新型纠纷，适用民事诉讼法(试行)有些不能解决，故以顾培东先生为代表的学者提出了独立经济诉讼的观点。随后（1999年）以韩志红教授为代表的学者又提出了经济公益诉讼的观点。公益诉讼理论是在前人研究成果的基础上构建的。对公益诉讼的系统研究起码需要对三大诉讼法有全面的领悟。日益深感公益诉讼研究之重要意义：一、有利于贯彻法治精神，增强法律的可诉性，充分发挥诉讼的功能，解决我国法律的执行难和法律乏力的困境。现代法治社会，法律的一个重要特征是法律的可诉性，而完备的诉讼机制是保障法律的可诉性的必要前提。二、有利于为迎接WTO做准备，保护民族合法利益。随着加入WTO的脚步日益接近，进入我国的跨国公司，垄断公司将日益增多，出现这些大公司、集团损害国家、社会公共利益的现象在所难免，建立公益诉讼是迅速、有效地保护我国民族合法利益的重要法律手段之一。三、有利于保证我国社会的可持续性发展战略的实现。通过公益诉讼来解决公益纠纷，而这部分纠纷均直接涉及到可持续发展。例如，环境公害案件是否能及时合理解决，直接关系到人与自然的和谐发展，关系到人类的繁衍生息。四、有利于提高我国诉讼法学理论的品味。我国的诉讼法学刚刚走出注释法学的浅水区，正逐步进入理论法学这片深水域，其品味仍不是很高，而对公益诉讼的研究给了我们从法理与宪法角度审视诉讼法和运用诉讼法贯彻法理与宪法基本理念的切入点。
理论的研究不同于法律实用，也不是为了应付一时一地之需的应时之作。任何理论，除了准确地把握时代脉搏之外，还必须遵从自身的研究方法与内在逻辑，建立在坚实、深厚的理论基础之上，否则，它将是苍白和难以长久的。从某种意义上说，传统研究方法更适宜于法律的注释。我国法学研究方法的单一性是意思自由乃言论自由没有尽情发挥的产物。不可否认，概念法学(或法条义)在法学研究中具有不可替代的基础性作用。但是，法条主义的研究进路往往适合于一个相对稳定的时代，而当代中国无论在社会生活还是在法律制度方面都正处于变革之中，并且作为社会生活系统内部一个组成部分的法治也必须同社会生活的其他部分相互协调。当代中国的法律制度研究必须在一定程度上超越法条主义，这并非学术本身的逻辑要求，而是学术所附着的生活世界使然。
程序和实体天生地密不可分，诉讼是实体法和诉讼法共同作用的“场”，必须强调实体法和诉讼法的结合性研究，两者不可偏废，在诉讼中适用的法律不仅有规范诉讼程序过程的程序法，还包括作为裁判规范的实体法，这是一个人人都不会否定的事实。没有一个仅凭诉讼法或者实体法就能解决案件的诉讼。公益诉讼不仅仅是一个程序上的问题，它还涉及许多实体法。公益诉讼的具体内容不是只通过诉讼法的完善就能实现的，还须完善相应的实体法中的有关规定。如在即将制定的反垄断法中，明确规定检察机关、其它社会组织、公民个人对严重破坏市场竞争秩序，影响经济健康发展的垄断行为有权提起公益诉讼，从而限制或解决这些不当垄断以维护社会公益，促进市场经济的健康发展。在合同法中，有必要明确规定，对双方恶意串通，损害国家和社会利益的合同，检察机关和有关社会组织和公民个人有权可以提起诉讼要求确认合同无效。等等。
综合分析法最重要。我们不能就法论法，就诉讼论诉讼，这是很多急于求成的“著作”根本没有做到的，也许他们无法驾御如此宏观的局面。作者试图把公益诉讼放在一个非常广阔的背景下来看待。从各国的情况看，也印证了这一点。由公益诉讼机制特征所决定的适用范围究竟应有多大，恐怕还得加上法理学家、政治学家乃至决策学家、管理学家来共同探讨。所以，本研究涉及的领域极广，既有法学领域的东西，也有与法学密切相关的法哲学、社会学、经济学、伦理学等知识；既有宪法学和法理学的内容，也有部门法学的内容；既有实体法的内容，也有程序法的内容。
比较分析法是老套而又十分有益的方法。许多证据都表明所有的民主国家都逐渐认识到更有效地确保扩散性片断利益的必要性，但当想要将某国为此所设立的制度推广到其他国家时，不能不进行十分慎重的考虑。因为这并不是如制铁技术、阑尾手术般非常容易进行移植的。确切地说，大多数制度都与该国的政治构造、三权分立的具体形态密切相关。但是，并不意味着公共利益诉讼方面比较法律研究是多余的，相反，基于以下理由，它是一项根本的研究方法。第一，通过这一领域内比较法律研究和修改承担诉讼费用原则，以及缓和甚至取消对原告资格的限制等方法，可以明确认识到西方——虽然不是所有——的发达国家大多积极拥护公共利益。这样，可以认识到这对某一法制范围内的法律专家而言也许是孤立的现象，但实际上它也被公认为普遍的世界发展中的一个环节。不能仅仅认为诉讼只是一种解决关于单纯的私人间的权利纷争的手段，它逐步也会作为一种客观公共规范制度的手段得以利用，会在裁判的性质和机能转变上产生重要的影响。（Chayes, The Role of the Judge in Public Law Litigation, 89 Harvard Law Review 1281(1976)。）第二，对各国促进公共利益诉讼策略进行比较研究，可以为法制改革者提供有用的已经多次试验的模型和想法，作为提出在自己国家法制下进行同类改革方案的基础。最后，通过公共利益诉讼的比较研究，可以提出以下建议，即在其他与在此列举的各领域相似的方面，如果研究比较法的学者只根据一些传统意义上的法律专家的观点来讨论相关原则和制度，那恐怕是得不出什么新成果的。
目的分析法是作者惯用的研究方法。人类社会的一切活动都具有目的性，目的性是人所特有的自觉能动性的表现。人作为一切活动的主体，是按照其利益趋势来改造世界，使客观世界人格化，因此，人的活动是有意识有目的的自觉活动。“所谓目的，并不是指某种客观的趋势、自然的指向，不是指那种由自然的原因引起的自然的结果，而是指那种通过意识、观念等中介被自觉地意识到了的活动或行为所指向的对象的结果。”（夏甄陶：《关于目的的哲学》，上海人民出版社1982年版，第227页。）法哲学家们好给某一法律领域找寻出一个目的，然后对之进行全面的论证，这一方法的长处在于，它为该法律领域提供了统一的基础。法律“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”（[美]E·博登海默著，邓正来等译：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第109页。）这种思维方法在我们论证公益诉讼的目的时极有借鉴意义。刑事诉讼是以实体公法上的刑罚权维护国家和社会秩序为目的，民事诉讼是以实现私法上的请求权而保护私权为主要目的，以维护国家秩序为次要目的。（[台湾]郑孝颖：《刑事诉讼法要义（表解）》，台湾五南图书出版公司1981年版，第23页。）而公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。
经济分析法同样也很重要。仅停留在简单的公平正义理念上是永远不够的，现代社会化大生产要求数理逻辑思维，要求经济分析方法。按照制度经济学的观点，通过资源的合理配置，可以使其最大限度地利用，从而降低交易费用；通过交易费用在各交易主体之间的合理负担，可以使交易主体在交易时认真权衡利弊，以便决定是否交易和怎佯交易。相对于权利救济制度而言，一种合理的救济制度可以有效地配置各种救济资源，使其利用达到最大化，增加缺损权利的救济途径；实现救济费用在各相关主体之间的合理负担，既可以满足社会对权利救济的潜在需求，又可以防止盲目寻求救济，从而节约救济资源。树立这种观念，对中国的法学界和法律工作者来说，非常重要。比如，“由于社会关系的日益复杂化，社会冲突越来越趋于综合性。同一冲突兼具民事、经济、行政以及刑事诸方面的不同性质，或者包容着多个不同性质的冲突。要将这些冲突按照人们主观划定的挥框逐一进行分解，然后依不同程序加以解决，不仅成本甚高，而且几乎没有可能。能动地适应这种变化，势必要引起传统的诉讼分类方式的改变，至少将改变现有的诉讼类型结构。”（顾培东著：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第54页。）
实证分析法更能做到理论联系实际。法的实施是实现立法者的目的的前提，是实现法的价值的必由之路，法的实施更是建立法治国家的必要条件。美国当代法学家博登海默指出：“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。”（[美]E·博登海默著，邓正来等译：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第232页。）从法律实效的角度，研究法律可以帮助我们从更广泛的空间和时间上去观察法律，进而更充分地发挥法律的社会功能。“研究法律自离不开条文的分析，这是研究的根据。但仅仅研究条文是不够的，我们也应注意法律的实效问题。条文的规定是一回事，法律的实施又是一回事。某一法律不一定能执行，成为具文。社会现实与法律条文之间，往往存在着一定的差距。如果只注重条文，不注意实施情况，只能说是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的、功能的研究。我们应该知道法律在社会上的实施情况，是否有效，推行的程度如何，对人民的生活有什么影响等等。”（瞿同祖著：《中国法律与中国社会》，中华书局1981年版，第2页。）
公益诉讼因其在保护国家利益和社会公益方面有重要的价值和现实意义，虽然现阶段我国发展公益诉讼还有着种种障碍，但是，我们坚信：“凡是符合最大多数人的根本利益，受到广大人民拥护的事情，不论前进的道路上还有多少困难，一定会得到成功。”（《邓小平文选》，第3卷，人民出版社1993年版，第142页。）也相信会有更多的热心社会公共利益和关心社会经济发展的人们会把这块法学领域贫瘠的处女地开垦成为美丽富饶的绿洲。
诚如徐国栋先生所言：“我认为要区分情况。如果他的旁边具有十成把握(这种情况可能吗?)的人，他就该保持沉默；如果舍他之外，别无他人，他就该言说，以便向需要的公众传达他所知道的，以免一个应该言说的问题被委之于沉寂。因为在他与公众之间，已有知识上的势差。他的‘知’，可以减缓公众的‘不知’。”（徐国栋：《在知识·意见与无知之间的法学论文——对缪剑文先生批评的答复》，载梁慧星主编：《民商法论丛》第11卷，法律出版社1999年版，第799页。）由于目前在公益诉讼研究领域里，国内的专家学者均处于同一起跑线上，尚难找到具备上述徐先生所言十成把握之学者。同时，著者也必须坦诚地说明：在公益诉讼领域中，还有许多问题，比如，公益诉权、公益诉讼的基本原则、公益诉讼的管辖制度、公益诉讼的证据规则、公益诉讼的庭审规则、公益诉讼的执行规则、国际公益诉讼问题以及公益入诉问题，等等，作者没有或者暂时无法作出深入细致的分析，也没有对典型的公益诉讼案例作全面的剖析。作者试着在这方面将做些进一步的努力，下一步的计划是构思去做《公益诉讼规则研究》这个题目。
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