《(内)社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》序言 —— 查看此书介绍
徐昕 2008-6-5 23:23:27
序转型中国的群体性纠纷和群体性事件相当突出，一直是影响社会稳定的重大因素，也是当下中国促进社会和谐进程中纠纷预防、控制及化解的重点和难点。我的清华校友、河北省委政法委周保刚先生对此进行了认真的探索。
《社会转型期群体性事件工作方略》一书以积极化解纠纷为根本出发点，理论与实践紧密结合，主要围绕各类群体性事件的形成要素、演变过程和内在规律，就群体性事件的界定、性质、特点、类型、原因、现状，预防与处置的情况、工作原则、工作机制、机构建设、职能安排、宣传报道、善后处理、检查考核、责任查究、法律对策等问题作了体系性的论述。全书收集了许多难得的实证材料，在描述群体性事件及其防控、处置情况的基础上，总结、探讨了处理群体性事件的原则和长效机制，提出了较为系统的解决方案，探讨了一些学术问题，具有一定的实践和理论价值。
该书是一项有关群体性事件的系统性、综合性、整体性、经验性和对策性研究，旨在面对中国问题，结合当前改革与发展的重大任务，全面认识中国社会的群体性事件及其防控处置的情况，从宏观与微观结合的层面明确提出化解方案。作者长期从事维护社会稳定方面的工作，直接接触并参与处置了多起群体性事件，因而该书在一定程度上属于“内部视角”的作品。作者的研究视野和思路较为广阔，运用了多元研究方法，涉猎了国外的相关研究，全书很有可读性。
当代中国的群体性事件数量日益上升，规模不断扩大，牵涉面广，参与主体涉及不同社会阶层，冲突程度激烈，易引发暴力对抗，矛盾错综复杂，纠纷焦点集中于城镇拆迁安置、农村征地、“三农”问题、企业改制、社会保障等领域，具有组织性、突发性、煽动性、传染性等特征，防控和处置的难度极大。而现行的群体性事件防控和处置机制远远不能适应当前形势的要求：
首先，缺乏系统、有效、多元化的群体性纠纷和群体性事件防控和处置机制。群体性事件几乎都由地方党委和政府控制和处理，这既反映了民众在此方面对政府的依赖，也体现了目前阶段下政府不得不对社会事务的过度干预。而代替性纠纷解决机制极不发达，基本无力承担群体性事件的化解功能。
其次，以党政为中心的行政处理机制不完善。各级党政机关主要依托联席会议机制处理群体性事件，相关的法律规范不完善，尚未建立系统、有效而且长期可操作的群体性事件防控和处置机制。不少地方对待群体性纠纷和群体性事件的态度也不够科学，片面追求稳定、效率而采取高压和严防狠抓措施，往往不考虑从根本上解决问题。而由于政府管理体制的滞后及行政治理能力的减弱，地方党政机关对一些重大纠纷的解决威信有较大下降。而且自1990年代以来，地方政府还经常成为群体性事件指向的矛头，成为纠纷的一方“当事人”。
再次，群体性事件的预防和控制工作薄弱。党政部门更强调事端的平息，对纠纷防控的重视程度不够，防控机制与解决机制之间衔接不畅，某些地方出现防控能力下降的趋势。同时，纠纷解决的任务主要由法院、仲裁、调解、公安等机构承担，党政往往把解决纠纷视为偶然性的工作，对纠纷发生、发展的规律缺少系统和深入把握，而法院对纠纷的解决又侧重于片断、局部、法律上的争议解决，不注重对纠纷前因后果的透彻分析，导致防控和化解群体性纠纷效果的不理想。
最后，群体性纠纷的法律救济途径不健全。一方面，民众较少利用司法途径解决群体性纠纷。对于冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及面广的群体性纠纷或事件，法院往往无力应对；即便进入诉讼程序，也不可能快速平息纠纷；即便通过法律途径解决，也很可能受到各方面的干预；即便法院作出裁判，也很可能难以执行。另一方面，法院还可能因各种原因对群体性纠纷不予受理，或是将群体性纠纷拆散为“系列案件”分别处理。与此相关，群体性纠纷的诉讼制度很不完善，如未建立集团诉讼制度，有关代表人诉讼的规则过于简单，各地代表人诉讼制度的适用不统一，诉讼代表人的权限仅相当于一般代理致使处分实体权利很困难，以诉讼标的同一或属于同一种类为诉讼要件限制了诉讼的提起，代表人诉讼的判决效力的间接扩张性令诉讼的提起激励不足，人数不确定的代表人诉讼判决效力的间接扩张性既不合理也与二审终审制相抵触。
面对种种问题，应有针对性地完善群体性事件的防控和处置机制，构建系统、有效、多元化的群体性事件解决机制，完善以党政为中心的群体性事件防控和处置的行政机制，大力加强群体性纠纷的预防和控制工作，完善群体性纠纷的法律救济途径尤其是相关的诉讼制度，提升法院的作用。解决现实问题，正是群体性事件课题研究的目标所在。
和谐社会不是一个没有矛盾、没有冲突、没有纠纷的社会。关键在于如何对冲突进行适当的调处。从纠纷及其解决的角度入手，和谐社会应当是一个纠纷预防机制较为有效，各种冲突和纠纷皆纳入解决范围，有适当的解决机制，纠纷发生率相对较低，冲突不过于剧烈，且社会有能力以适当的方式合理、及时、有效化解冲突和解决纠纷，并由此实现利益大体均衡、秩序相对稳定的社会。面对转型中国的纠纷状况，我主张多管齐下，加速发展，深化改革，推进法治，尽可能协调利益冲突，实现大多数人的公平正义，倡导和谐的文化理念，特别是要建立和完善有效的多元化纠纷解决机制、重大突发事件处理机制、纠纷预防机制以及利益协调机制，以保障社会在冲突中实现平衡，在矛盾和纠纷中得到持续、稳定、健康、快速发展。
我与保刚先生的兴趣接近，长期以来一直关注群体性事件以及纠纷解决的主题。我认为，纠纷解决直接关系到冲突的控制、民众权益的实现和社会秩序的稳定，展示了法从静态向动态、从书本向现实的转化，体现了法的实现及其社会效果，是对立法和司法制度的现实检验。可以说，纠纷解决机制是法治的一个核心环节，其合理配置对于维护社会秩序、促进社会和谐至关重要。因此，我主持了国家社科基金项目、中国法学会重点项目、司法部项目等有关纠纷解决的若干研究课题，参加了该主题的国家社科基金重大招标项目、教育部重大攻关项目。我创办的《司法》杂志创刊号便推出《纠纷解决与社会和谐》专辑，并酝酿征集《纠纷解决的经验研究》专辑。2007年初经国务院学位办备案，西南政法大学在法学一级学科中设置司法制度二级学科，独立招收硕士和博士研究生，这是全国第一个独立的司法制度二级学科，而我已将纠纷解决列为司法制度学科的主要研究方向。
当然，该书仍有欠缺，如有些论述有局限性，在某些敏感问题上未作深入剖析，有些对策还显得较为空泛等。尽管该书不尽完美，但这主要是因群体性事件这一论题的复杂性所致，也与该论题整体研究尚不够深入有关，况且该书总体上的立论是积极的，正确的，有助于群体性事件理论研究与实践的推进，还可以对相关研究的深入起到抛砖引玉的作用。也正因如此，我们期待作者在此基础上进一步探索，推出有更有份量的作品，为预防、控制及化解群体性纠纷特别是群体性事件，促进社会和谐，提供一些新的思路。
徐 昕①
2007年8月18日
注：本序言为著名社会纠纷化解机制专家徐昕教授所作。徐昕，西南政法大学教授，博士生导师，司法研究中心主任，司法制度学科负责人，校学术委员会委员。在Issues & Studies、《二十一世纪》、《法学研究》、《社会学研究》、《中国法学》等刊物发表论文若干，著有《迈向社会和谐的纠纷解决》、《论私力救济》、《英国民事诉讼与民事司法改革》，译有《正确与错误的社会结构》、《中世纪神判》、《比较法视野中的司法程序》、《公共知识分子》、《证据法的经济分析》、《英国民事诉讼规则》等，主编《司法》杂志，主持司法文丛。
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