公共采购市场亟待检察机关的介入 ——
李春 2006-1-4 0:46:14
公共采购市场亟待检察机关的介入----读谷辽海的专著《法治下的政府采购》
2005年12月，由北京市辽海律师事务所主任、中国物流与采购联合会特聘的政府采购专家、高级律师谷辽海先生撰写的政府采购系列丛书第三卷《法治下的政府采购》，在我国《招标投标法》、《政府采购法》分别实施六周年和三周年前夕由群众出版社正式出版，面向全国公开发行。针对我国的两部公共采购法即《招标投标法》和《政府采购法》所存在的严重缺陷和冲突及其制度的缺失、采购主体在实践中的黑箱操作行为、公共采购市场普遍存在的"权力租金"交易现象，谷辽海凭着其扎实的法学理论基础和丰富的实践经验，逐个问题展开了全面论述和深入分析，阐述了“公共权力租金”交易的深层次原因，为各级检察机关进入公共采购市场的检察拓宽了视野。
《法治下的政府采购》一书，通过国际国内公共采购制度的对比、通俗易懂的语言、以案说法的形式，给我们讲解了公共采购市场中的交易主体、信息披露制度、回避制度、交易方式、采购程序、交易过程、采购合同、验收程序等公共采购中的各类制度和各个环节及其所存在的问题。谷辽海在书中说，我国目前的公共采购市场是指各级国家机关、企事业单位、团体组织等采购主体利用公共资金，通过公开招标等采购方式获取货物、工程和服务以及公用事业而形成的公共交易市场，或者虽非利用公共资金，也不管采购主体是否为政府机关、团体组织、国有的企事业单位还是私营企业，只要涉及到公共安全、公共设施、公用事业等事关公众利益和国家利益的稀缺采购资源，都必须通过强制招标的方法，引入竞争机制，所有强制招标的采购信息必须在国家权威媒体上公开披露，以充分体现透明度和公平竞争。
自1980年招标采购的竞争方式引入我国的公共采购市场后，从试点到逐步展开，直至今天在全国普遍实行，我国的公共采购市场发展迅猛。据国家有关部门统计，我国的公共采购在整个国内市场占有非常庞大的份额，大约有1.5万亿人民币左右。2001年，我们加入WTO后，仅仅开放了第一商业消费市场，公共采购市场尚未对外开放，但我国早晚也会加入WTO的《政府采购协定》。
近些年来，煤矿特大事故频频见诸于各大媒体。有关部门对事故原因调查后，总结问题的根源在于党政干部在煤矿参股分红，政府官员与民营企业联手勾结牟利，从而造成监督机制的疲软。为此，国家采取了系列严厉措施，要彻底铲除“官煤勾结”的土壤。尽管国家三令五申，限期政府官员退出煤矿投资入股分红，然而每年的矿难事件还是不断地发生，国家政策在实践中执行起来收效甚微。谷辽海律师分析其原因说，这无非是政府官员利用手中掌握着公共资源的管理权力，与民营企业所进行的交易越来越隐蔽，设租人通过第三人将“权力租金”以股权的形式与寻租人分取红利，彼此之间的交易往往不为人们所察觉，从而导致监督的真空状态。谷辽海说，“官煤勾结”只是我国公共采购领域里的一个缩影，在涉及到公共资源、公共利益尤其是在特许经营项目的采购领域里，拥有控制权力的政府官员与谋求垄断利润的供应商之间参股分红、共同掠夺公共资源的现象非常普遍，在利益均沾、权力共享的勾兑下，监督机制自然成了虚位状态。对此，《法治下的政府采购》一书中的系列论文，例如，《我国特许经营须纳入政府采购体系》、《“代建制”不能避免“权力租金”》、《我国招标投标采购中的“黑白合同”》、《竞争性谈判制度所存在的“黑洞”》、《药品集中采购亟须进入政府采购体系》、《单一来源采购方式所存在的监督缺位》等等，这些文章根据公共采购法律制度的相关规定，结合实际案例，分析现行公共采购市场监督机制所存在的缺陷和缺失，建议有关国家有关部门应该修改完善现行的法律制度，加强对公共采购市场的监督。
作者认为，我国现行的公共采购制度中的监督机制存在着以下的缺陷。其一，招标公司为“权力租金”提供了合法场所。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，均允许以营利为目的的招标公司代理公共采购业务。这在国外的公共采购制度中是非常罕见的。我国现行法律对招标公司的法律定位是中介代理机构。实践中，一般都是较大的公共采购项目由招标公司代理，表面上来看，采购人似乎不掌握公共采购项目的最终决定权，供应商获取公共采购项目不是直接从采购人的手中拿到的，而是由招标公司通过公开招标的方式，在公平竞争的情况下获得的。谷辽海说，我们细细分析，几乎所有的尤其是竞争激烈的招标采购项目，招标公司为“权力租金”的实现提供了桥梁。谷辽海认为，在我国相关法律监督机制越来越完善的情况下，采购人摄于法律的威力，通常不是直接从供应商手中拿到“权力租金”，而是与招标公司进行共谋。承揽更多的代理采购代理业务，并赚取高额利润是招标公司生存和发展的前提。在公共资源稀缺的情况下，掌握“权力租金”的采购人选择招标公司的余地非常大，为了使自己掌握的资源获取更多更高的“权力租金”，必须与熟悉的中介机构进行勾兑。而在强手如林的竞争对手面前，招标公司为了获得采购代理业务，也必须进行寻租，支付相应的“权力租金”才能获得生存和发展的机会。在此情况下，招标公司为了支付“权力租金”，只能从供应商身上下手。那个供应商给付的酬谢最高，就将采购项目给谁。谷辽海认为，现行公共采购制度所存在第二方面的缺陷是，评标专家制度为“权力租金”的实现提供了方便。根据我国《招标投标法》的规定，采购人（指招标人）或者采购代理机构（通常指名称各异的招标公司）不得在评标委员会推荐以外的供应商中确定中标、成交的供应商。这表面上来看，似乎非常透明和客观公正。根据《招标投标法》的规定，评标委员是招标公司临时组建的，评标专家是招标公司聘请的，酬金是招标公司给付的。
俗话说，拿人钱财，替人消灾。评标专家不能不听从招标公司的意见，不可能独立地站在第三方的公正立场选择适格供应商。而一次采购项目评标结束，评标委员会就解散了，也不可能独立承担法律责任。正如一场宴会，招标公司邀请大家聚餐，吃完了就散宴了。在现行的评标专家制度下，通常选择投标报价最高的供应商为合格供应商。为什么不选择报价最低的供应商呢？因为“权力租金”通常是在投标供应商最高报价与最低报价的差额中获得的。比如，1000万元的工程，有的供应商报价800万元就可以完成采购项目，有的报价900万元，有的报价600万元。在这几个不同的报价中，最低报价600万元的供应商往往会败下阵来，通常报价900万元的供应商就有希望中标。两者之间的差价300万元就是“权力租金”。谷辽海说，由于我国公共采购市场存在着巨大的隐蔽性，目前普遍存在的“权力租金”现象通常还不为人们所关注。对此，谷辽海认为，我国各级检察机关作为法律的监督机关，非常有必要对我国公共采购所存在的法律和实践方面的问题进行深入研究，对于各级检察机关来说，公共采购市场的监督还是未开发的“处女地”，有待于我们去进行认真地探索。为了真正地发挥检察机关在公共采购市场的监督职能，我们还须对这一领域给予更多的关注，将廉政制度建设延伸到公共采购领域里，在这一领域里加强检察机关的法律监督，以提高公共采购对象公开招标的透明度，保护广大供应商的合法权益，从而使我国的公共采购市场有序地、健康地发展，以维护国家法律的尊严。
李春
2005年12月31日
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