共和国权力配置的启示《共和国权力配置考察 新中国宪法五十年》书评 ——
谌鹏飞 2004-10-20 16:39:07
共和国权力配置的启示《共和国权力配置考察—— 新中国宪法五十年》书评
作者：谌鹏飞
2004年是中华人民共和国宪法制定50周年。考察半个世纪共和国宪法配置权力的历程，从中总结出一些经验与教训，对于今后我国的法治建设，尤其是依宪治国，具有极为重要的理论意义与现意义。本书的特点是：
一、认为新中国宪法的基本功能是为共和国进行权力配置
宪法的功能是什么，这是宪法学界必须回答但却是我国法学界学者少有回答的问题。本书作者曾就这个问题在全国率先发表过见解，在全国宪法学会年会和国际宪法学会上也曾谈了自己的看法。作者认为，宪法的基本功能应当是就公民权利与国家权力的基本关系进行设定（也就是构建一个国家的政治体制），这些设定通常体现为国家的基本的政治制度。事实上，新中国宪法的内容也正是这种基本功能行的体现。作者在本书中对共和国宪法的分析即有力地阐明了这个问题。
作为宪法，体现宪法功能亦即构建中国宪法政治体制的内容主要包括五个方面：一是关于人民行使（政治）权利的制度（包括程序）规定；二是关于政府行使权力的规定；三是两者相互之间的制衡；四是关于权力的综合配置与设定；五是独立的具有至上地位的宪法解释、监督实施与保障机关。共和国权力的整体配置（即共和国整个国家政治体制的构建）均是从这五个方面出发的，而且，其中任何一个方面都是不能缺少的。本书围绕着这些进行了详细阐述。，本书认为，关于国家权力配置（即构成一个国家民主政体）的五个基本要素它们相互之间的关系是：第一、二、三这三个要素是构成政体（权力配置）的基本内容；第四个要素是宪法本身，这是将前三个要素固定下来的载体，是前三个要素的保障；第五个要素是第四个要素的保障，没有第五个要素，就不可能有第四个要素宪法的权威性，没有宪法的权威性，就不可能有前三个要素的实施，所谓民主、所谓宪政全都只是停留在纸上的东西。所以，这五个要素是一根链条上的五个环节，而且是一环扣一环，环环相扣，它和谐、有机地体现在宪法规定之中。
二、本书阐述了共和国宪法与权力配置的变异过程
如果说宪法对权力的配置、运行与实施监督是宪法学研究的基本任务的话，那么在这一研究中就必然要对宪法、国家权力、人民权利、国家权力与执政党的权力、执政党集体领导权力与中央领导个人权力以及政权、党权、军权、民权等多重权力（利）之间的相互交叉、交融与分立关系进行考察，而宪法中配置的国家权力则正是在这些错综复杂的关系中变化直至变异的。本书对以下内容进行了重点分析：首先肯定的是1954年宪法对共和国的权力配置在当时的条件下是科学的合理的，相应的具体规定（包括对公民权利的规定、国家权力配置的规定与运行方式等）符合国情。随着社会主义生产资料所有制改造的基本完成，这些写在纸上的权力（利）在实践中慢慢地发生变化乃至最后变异。第一，公民言论自由权利的变化与变异。本书认为公民言论自由的变化是从学术界的“百家争鸣”开始的。而1957年通过划定“右派”剥夺了一部分最敢于表达思想的公民的自由言论权利之后，广大知识分子普遍地变得不敢讲话了，从而使公民言论自由权发生变异。此种变异情况同样地还发生在中央。1959年彭德怀在庐山会议的后果是在中央领导层面中，人们也不能“讲真话”。由此，在中央，作为公民的言论自由权也发生了变异。第二，国家权力向执政党中央集中与1954年宪法权力配置的虚置。与百家争鸣、“反右”、彭德怀“反党”事件等公民政治权利中言论自由权逐步变异的同时，国家权力的配置亦在逐渐发生变化。国家机构的裁撤、合并，并以党的机构代行政府职权。在所裁撤的机构中，首先是中华人民共和国监察部的撤销，然后是中共中央纪律检察委员会的撤销。于是，一种既没有舆论监督，也没有权力制约监督的局面在20世纪50年代末60年初就形成了。这种宪法配置的权力变异的直接后果是连国家的最高权力机关全国人民代表大会也无法正常行使权力，发展到极限的表现形式是中共中央以召开全会的方式（八届十二中全会）把刘少奇的国家主席职务给“撤销”了。代之而起的是在“文化大革命”中形成的一种便捷的有利于个人行使权力且不受任何制约的军事化模式的出现。这种共和国权力配置的“三合一”模式（含党权、政权、军权的“三合一”以及组织、集体、个人权力“三合一”的模式），叫做各级的“革委会”。至此，由1954年宪法对国家权力配置的形式已经完全变异。而这种变异的权力配置则由1975年宪法肯定下来。
三、阐述了宪法与共和国权力配置的回归与发展
本书认为，完成对1954年宪法配置国家权力回归而且还有发展的是1982年宪法，因为1978年宪法并没有完成权力配置回归的任务。其表现是：确立了新的选举制度，全面恢复了1954年宪法对国家权力的配置，并在恢复的基础上有了新的发展。新宪法仍为四章，共计138条（比1954年宪法增加了32条），它对1954年宪法配置国家权力的恢复与发展，主要是恢复了1954年宪法中关于全国人大权力的无限性和至高无上的地位；在县以上地方各级人大中设立常委会，扩大了地方国家权力机关的职权；恢复了国家主席制度；对国务院的权力有了不同配置；加强了基层民主政权建设的规定。高工作效率；而人民政府则通过这些组织，宣传法制教育、培养民主习惯、发动群众完成中；恢复了宪法关于公民权利和义务的规定，并增加了新的内容。此外，本书对1982年宪法的四次修改进行了较为详尽的阐述，认为通过对1982年宪法的修正，使共和国宪法接近并符合了社会主义宪法的本来面貌。
四、提出了关于预防宪法中权力变异的一些思考
1954年宪法对国家权力的配置，是以国家根本大法形式规定下来的，但在后来却发生变异和虚置，这是为什么？作者认为，关键在于没有预防变异与虚置的有效手段。一般而言，提高公民宪法意识，明确宪法是公民权利与国家权力基本关系法的概念，加强新闻媒体舆论监督，对违反宪法的任何人和事给予曝光，这还只称得上是一般的预防；而根本性的预防措施，则是应该在宪法中设定专门的解释与违宪审查机构、为其配置违宪审查大权及运行与监督程序、明定其处罚效力等等。违宪审查是各国家机关按宪法配置的权力运行并使公民自由行使权利的最后保障。如果没有这个最后的保障，宪法就会是具文，人们就可以不依宪法行事。本书认为，宪法以及宪法解释、违宪审查与对宪法的修正，这是权力配置即构建、维护、巩固民主政体中的关键因素，也是宪法功能起作用的关键因素。
（《共和国权力配置考察—— 新中国宪法五十年》,湖南大学出版社2004年版，作者石柏林，教授、博导）
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