广东省怀集县人民法院

刑事判决书


（2015）肇怀法刑初字第374号

公诉机关广东省怀集县人民检察院。

被告人蔡某，男，1967年9月7日出生，汉族，大专文化，中共党员，原任怀集县国土资源局执法监察大队大队长，住广东省怀集县怀城镇迪比利豪庭。2015年7月3日因本案被广东省怀集县人民检察院决定取保候审。

辩护人梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。

广东省怀集县人民检察院以怀检公诉刑诉[2015]338号起诉书指控被告人蔡某犯玩忽职守罪，于2015年11月9日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于同年11月24日公开开庭审理了本案。广东省怀集县人民检察院指派代理检察员李淑卿出庭支持公诉，被告人蔡某及其辩护人梁飞燕到庭参加诉讼。现已审理终结。

广东省怀集县人民检察院指控，2013年3月份至2014年10月份，时任怀集县国土资源局执法监察大队大队长的被告人蔡某严重不负责任，不正确履行职责，在黄某弟、黄某波非法占用基本农田期间，没有依法对黄某弟、黄某波非法占用基本农田的违法行为采取有效措施进行制止，且在黄某弟、黄某波拒不履行行政处罚决定的情况下，没有及时依法申请人民法院强制执行，造成34.49亩基本农田被非法占用，导致耕作层和灌溉设施完全破坏及合计人民币467086元的罚款无法追缴的重大损失。

公诉机关认为指控被告人蔡某的犯罪事实清楚，证据确实充分，被告人蔡某的行为已分别触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪。综合本案，建议对被告人蔡某以玩忽职守罪判处一年以下有期徒刑。提请本院依法判处。

被告人蔡某对指控的犯罪事实及罪名均无异议，被告人蔡某的辩护人辩称：①被告人蔡某有自首情节；②被告人蔡某没有造成34.49亩基本农田被非法占有，国土所移送案件前黄某波、黄某弟已完成部分违法填土，这两部分（5.3+9.76=15.06亩）不属于蔡某失职行为造成的结果；③对公诉机关指控的由于蔡某的失职行为导致467086元的罚款无法追缴有异议，黄某波、黄某弟因非法占用基本农田经法院审判，黄某波缴纳罚金10000元，黄某弟缴纳罚金50000元，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条第3款规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当时罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金，反之亦然，人民法院已判处罚金，且当事人已缴纳，应折扣相应的罚款，故应扣减行为人已缴纳的罚金60000元。综上，本案犯罪情节轻微，请求法院对被告人蔡某免予刑事处罚。

经审理查明，怀集县国土资源局执法监察大队因黄某弟、黄某波（均已判刑）非法占用基本农田分别于2013年3月8日、2013年10月29日向黄某弟、黄某波发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，时任怀集县国土资源局执法监察大队大队长的被告人蔡某在黄某弟、黄某波不履行的情况没有依法对黄某弟、黄某波的违法行为采取有效措施进行制止，致使黄某弟、黄某波非法占用基本农田面积继续扩大，怀集县国土资源局执法监察大队于2013年9月15日、2013年9月30日向黄某弟下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，于2014年4月10日、2014年4月17日再次向黄某弟下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，于2013年11月6日、2013年11月15日向黄某波下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，黄某弟、黄某波均拒不履行行政处罚决定，对此，作为执法监察大队大队长的被告人蔡某等人没有依职权在法定期限内申请人民法院强制执行，导致34.49亩基本农田的耕作层和灌溉设施被完全破坏，并造成罚款合计人民币467086元因超时限而至今未得到执行的重大损失。

2015年6月16日，怀集县人民检察院反渎职侵权局决定对被告人蔡某涉嫌玩忽职守罪一案进行立案侦查，2015年7月3日，被告人蔡某经电话传唤至怀集县人民检察院接受讯问。

上述的事实，认定的证据如下：

一、书证材料

（一）（2014）肇怀法刑初字第228号刑事判决书，证明黄某波因非法占用农用地罪被怀集县人民法院判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币一万元的事实。

（二）（2015）肇怀法刑初字第11号刑事判决书，证明黄某弟因非法占用农用地罪被怀集县人民法院判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币五万元的事实。

（三）立案呈批表、违法案件处理决定呈批表、责令停止国土资源违法行为通知书、行政处罚决定书、行政处罚告知书、相关文书送达回证、国土资源违法案件询问笔录、国土资源违法案件现场勘测笔录，证明怀集县国土资源局对黄某弟、黄某波非法占用农用地一事进行行政处罚审批、制作、送达，其中在送达过程中，黄某弟拒签而采取留置送达方式的情况。

（四）关于怀集县怀城镇谭勒村委会第八经济合作社农用地损坏鉴定的请示、涉嫌犯罪案件移送书、《肇庆市国土资源局农业局关于怀集县怀城镇谭勒村委会耕地损毁程度鉴定书》、怀集县土地利用现状图局部图、遥感监测图、填土照片，证明黄某弟非法占用农用地29.18亩，黄某波非法占用农用地5.31亩，并移送怀集县公安局侦查处理的情况。

（五）局务会议、局班子会议记录便签，证明怀集县国土资源局就黄某弟、黄某波违法用土案件情况进行讨论的情况。

（六）黄某弟涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告、黄某波涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告，证明怀集县国土资源局关于黄某弟、黄某波非法占用农用地一事的处理意见请示的情况。

（七）肇庆市土地执法共同责任制度、肇庆市国土资源执法监察动态巡查责任制度、怀集县国土资源局执法监察管理制度、怀集县国土资源局执法监察动态巡查责任考核办法、怀集县乡镇国土资源管理所职责、怀集县乡镇国土资源管理所执法监察动态巡查制度、怀集县农村村民建房用地批前执法检查制度、土地违法案件查处程序、印发怀集县国土资源局主要责任内设机构和人员编制规定的通知，证明有关土地执法制度、人员编制设置以及职责分工的情况。

（八）破案经过、到案经过，证明本案于2015年6月16日立案侦查，2015年7月3日，经怀集县人民检察院反渎职侵权局电话传唤，被告人蔡某到达怀集县人民检察院接受讯问，并于同日取保候审的情况。

（九）常住人口个人信息表、干部任免审批表、干部履历表，证明被告人蔡某的身份情况。

二、证人证言

（一）证人周某荣的证言：我们主要工作是通过巡查和查处违法用地的方式保护耕地，怀城镇国土所的工作人员查处违法用地时都是以怀集县国土局土地执法大队的名义，对违法用地的当事人发出文书都是以县局的名义，当怀城镇国土所收到群众举报或者在巡查中发现违法用地案件时，我们镇国土所派人调查核实，找到当事人做笔录并收集相关证据材料，然后发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，最后怀城镇国土所将调查结果连同所有证据材料的原件汇报给县局土地执法大队，同时怀城镇国土所将调查结果书面报告怀城镇人民政府，对当事人处理决定是由县局作出，如果县局需要向违法用地当事人发出“三书”（行政处罚决定书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书），一般是通过由基层所代为送达，我们现在固定星期一和星期四都去巡查，如果接到群众反映，我们会马上到现场处理，另外，省国土厅通过分片巡查交办的案件，我们开展工作时会联合县局土地执法大队和当地政府同步执法的，涉及刑事犯罪的国土资源违法案件就有怀城镇谭勒村八队黄某弟和黄某波两宗违法用地案件，因为这两宗案件被毁坏的土地面积太大，因此县局派人和我们一起处理这两宗案件，黄某弟在未经有关部门批准的情况下，擅自填土，经市国土局派人来核实过，黄某弟填土的农田为基本农田保护区，黄某波也是在未经有关部门批准的情况下，在“旱塘”擅自填土，我们怀城镇国土所的工作人员在巡查中发现黄某弟在未经有关部门批准的情况下，非法在怀城镇谭勒村委会八队“旱塘”的基本农田上填土，当时已经填了一亩多了，我们发现后即时以县局的名义向黄某弟发出一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，但黄某弟没有停工，而是继续填土，时任所长温某香将此事汇报县局，要求县局加大查处力度，制止黄某弟的违法行为，后县局就派人介入对这宗案件的处理，后来经市局派人测量，确定黄某弟违法用地行为造成接近40亩的耕地被毁坏，县局最少发了两次整改通知书给黄某弟。黄某波填土的耕地是向谭勒村委会八队的村民租来的，当时已经在填土的地方砌了部分围墙和盖了铁棚，所以我们在巡查过程中就发现并对黄某波发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，但黄某波没有停工，我们国土所的工作就是向当事人发出停工通知书，做好笔录，收集有关证据后汇报给县局，县局主要派土地执法大队邓某平负责处理这两宗案件，另外怀城镇政府村镇规划办公室主任郭某祥以镇政府的名义参与处理，一般来说，镇政府会对违法用地案件当事人发出停工通知书，他们的依据是违法用地当事人没有取得乡镇规划许可证，至于怀城镇政府是否对黄某弟、黄某波发出停工通知书我就不清楚了，我没有收到黄某弟和黄某波申请办理手续的相关材料，我们去过现场处理很多次，遇到过有车辆运送泥土到现场准备倾倒，但被我们拦截下来的，后司机就掉头将淤泥运送到其他地方或者晚上再过来偷排淤泥，后我们没有通知公安机关来协助制止违法填土的行为，对黄某弟和黄某波的处理决定是县局作出的，我有代县局向黄某弟、黄某波送达“三书”（《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》），都有送达回执的，我是按照规定发的，《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》先送达当事人，一个星期再向当事人送达《行政处罚决定书》。

（二）证人谭某松的证言：在近几年，涉及刑事犯罪的国土资源违法案件就有怀城镇谭勒村八队的两宗土地违法案件，违法用地当事人是黄某弟和黄某波。2013年年初，怀城镇国土所的工作人员在例行巡查时发现有人非法在怀城镇谭勒村八队基本农田上填土，当时大概有两三亩水田被填了，虽然经过我们口头和书面方式的制止，但黄某弟还是继续填土，后来越填越大面积，我们发现后即时以县局土地执法大队的名义向黄某弟发出一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，做了询问笔录和收集了其他证据材料，做好这些工作后就把所有的书面材料汇报给县局土地执法大队，剩下的工作就由县局土地执法大队跟踪处理了，但有时县局土地执法大队去处理这两宗案件时会要求我们所派人协助。县局对黄某弟、黄某波作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》是委托我们所代为送达，但黄某弟没有停止违法行为，黄某波也没有停工，当时我们发现时黄某波正在填土，后来他的工厂的围墙都全部砌好了，并搭了一个厂棚。我们所将黄某弟和黄某波违法用地情况汇报给县局土地执法大队后，没有继续对这两宗案件进行跟踪了，我们国土部门除了对黄某弟和黄某波发出《责令停止国土资源违法行为通知书》外，经多次口头制止之后还发出整改通知书等措施，到现场处理时看到他们正在施工，我们只能口头劝说制止。我没有收到过黄某弟和黄某波申请办理手续的相关材料，对照图纸，黄某弟和黄某波填土的耕地全部都在基本农田保护区的范围内，而且市国土局派人过来鉴定过，证实被填土的耕地全部在基本农田保护区的范围内，在口头和书面制止无效的情况下，是否函告其他部门是县局土地执法大队的职责，县局土地执法大队的人打电话给我们，让我们到县局土地执法大队办公室拿《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知》、《行政处罚决定书》，我们拿到了就将“三书”送达怀城镇谭勒村委会让谭勒村委会文书莫某兰代收，因为我们去黄某弟家送达时，他家没有人在家，所以经电话请示县局土地执法大队的人后决定由村委会干部代为签收，我们是先送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，过了一段时间再送达《行政处罚决定书》的。

(三)证人温某香的证言：在我任职怀城镇国土所所长期间，涉及刑事犯罪的国土资源违法案件就有怀城镇谭勒村的黄某弟违法用地案。我们就将黄某弟违法用地案全权委托周某荣负责跟进，我们在巡查中发现黄某弟未经有关部门同意，擅自在怀城镇谭勒村八队“旱塘”的基本农田上填土，我们刚开始发现时，黄某弟在“旱塘”路边的位置填了五六车左右的淤泥，怀城镇国土所的工作人员发现后就已经向黄某弟发出停工通知书，周某荣向我汇报后，我就向县国土局执法监察大队蔡某汇报，而且蔡某也派人多次和怀城镇国土所周某荣等人去现场处理过，怀城镇国土所处理这些土地违法用地案件时，我一般都会要求县国土局执法监察大队派人一起处理，所以整个处理过程县国土局执法监察大队的人都会清楚，虽然我们对黄某弟发出了停工通知书，但黄某弟没有听劝告，继续填土，导致面积越填越大，即使县国土局执法监察大队多次派人到现场处理也制止不了，我们将这个案件汇报给县国土局执法监察大队后，还去过现场巡查过一次，发现黄某弟没有停工，而是继续填土，我当时将这个情况反映给蔡某，蔡某就派邓某平带人到现场制止，但也制止不了。我们国土所将案件材料汇报给县局监察大队后，后续工作就由县国土局执法监察大队完成，除非县局监察大队要求我们派人协助处理外，其他工作不需要我们继续跟踪处理了，后来县国土局对黄某弟作出了行政处罚和移交公安立案处理，黄某弟在谭勒村八队的土地上填土是没有向怀城镇国土所申请办理相关手续的，经过市国土局和市农业局派技术人员来现场核实过，黄某弟填土的耕地全部都在基本农田保护区的范围内，县国土局对黄某弟发出了“三书”（即行政处罚决定书、行政处罚告知书和听证告知书），该“三书”是周某荣代监察大队送达给黄某弟的。

（四）证人孔某科的证言：涉及刑事犯罪的国土资源违法案件有在2014年处理的黄某弟违法用地案和黄某波违法用地案两宗案件，黄某弟违法用地案是在2013年3月就开始立案查处了，我到怀城镇国土所任职后，曾多次与国土所的工作人员或者会同县局监察大队邓某平、陈某生等人到现场口头制止，但黄某弟不听我们的劝告，继续填土，甚至见不到他本人，怀城镇国土所通过村委会黄某勇通知黄某弟到国土所，但黄某弟不同意签收停工通知书，也拒绝做笔录，我们多次口头或者书面制止黄某弟违法填土的行为，但是制而不止，黄某弟填土的面积越填越大，县局监察大队就对黄某弟再次立案。黄某波违法用地案是我到怀城镇国土所任职后不久，通过群众举报发现，我们发现时黄某波已经填土完毕和砌好了围墙，厂棚正在建上盖，尚未完工，我们当场就口头制止了黄某波的违法行为，同时向黄某波发出一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，做了询问笔录和收集了其他证据材料，做好这些工作后就把所有的书面材料汇报给县局监察大队，剩下的工作就由县局监察大队跟踪处理，县局监察大队的副队长蔡某斌打印好对黄某弟、黄某波作出的“三书”，即《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》后，委托我们所代为送达，第一次是我和谭某松送到谭勒村，因为黄某弟拒绝签收，所以就将“三书”拿到村委会，让村干部莫某兰代签的。第二次是我们通过村干部通知黄某弟到怀城镇国土所领取的，但黄某弟拒绝签收，当时我们还拍了照，黄某波的“三书”则是我派人送达的，我们是先送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，过了一段时间再送达《行政处罚决定书》。黄某弟没有停止违法行为，我们发现黄某弟只填几亩左右到后来二十多亩，黄某波也没有停工，当时我们发现时黄某波正在盖厂棚，但黄某波不听劝告，继续施工建设，我们除了对黄某弟和黄某波发出《责令停止国土资源违法行为通知书》和口头制止外，没有采取其他措施了，我没有收到黄某弟和黄某波申请办理手续的相关材料，经过市国土局和市农业局派技术人员来现场鉴定，黄某弟和黄某波填土的耕地全部都在基本农田保护区的范围内，我和谭某松、周某荣等人到现场巡查过三四次，每次都会看到有车辆运送淤泥到现场以及黄某波的厂棚正在搭建，我们都会口头制止，他们会停工，但当我们离开现场，他们又会继续倾倒淤泥和搭建厂棚，我们第一次巡查发现时已经发出书面的停工通知书，之后到现场巡查时只能口头制止，除此之外就没有采取其他措施了，每次巡查回来后，我都会打电话向县局监察大队大队长蔡某汇报，告诉蔡某现场还继续填土和施工建设，蔡某答复我说案件已经进入了法律程序，让我们制止他们，不让他们继续施工建设，我们国土所的职责是对辖区范围内的土地违法案件巡查、发现和向县局监察大队汇报，汇报后，由县局监察大队对土地违法案件处理，具体怎么处理就由监察大队决定，如果监察大队需要我们国土所协助或委托送达有关法律文书的，我们国土所就应当配合。我们国土所是代监察大队送达文书，具体是否履行是监督大队监督，行政复议和申请法院强制执行是监察大队负责的，按照相关规定，罚款应该是由当事人去银行缴纳，有关单据则由县财政局出具，有时县国土局监察大队出具的文书或者其他书面材料要求我们国土所的工作人员签名，我们看到过文书认为是符合事实的，会按照要求签名，但这些文书材料都是由监察大队起草和审批的，《黄某弟涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告》和《黄某波涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告》末页的“孔某科”是我本人签名，黄某波违法用地案和黄某弟违法用地案是我们国土所汇报后，我们国土所派人协助了县国土局监察大队工作，而且这件事发生在怀城镇国土所辖区范围内，所以县国土局监察大队就要求我作为怀城镇国土所的代表在调查报告上签名，这两份调查报告是县国土局监察大队的人起草的，县国土局监察大队没有找我们国土所讨论过，也没有征求过我们国土所的意见，我只是在调查报告上签名。

（五）证人邓某平的证言：涉及刑事犯罪的国土资源违法案件有黄某弟违法用地案和黄某波违法用地案，这两宗案件是县国土局监察大队第一次处理涉及刑事犯罪的国土资源违法案件，国土资源违法案件的刑事立案标准是毁坏基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上，监察大队对黄某弟立过两次案，第一次立案时面积比较小，监察大队和怀城镇国土所的工作人员多次到现场制止黄某弟违法填土行为，但黄某弟不听劝，继续填土，越填越大，后来我们再次对黄某弟立案查处。黄某波最先建成工厂的地方属于建设用地，有合法手续的，但他后来扩大了工厂范围（即水泥砖厂的位置），非法占用了基本农田，黄某弟非法填土的耕地全部都在基本农田保护区的范围，黄某波后来扩大地部分在基本农田保护区范围内，黄某弟刚开始填土时就已经被怀城镇国土所发现并制止，但黄某弟没有听劝，继续填土，蔡某第一次派我到现场处理时，现场已经被填了两三亩左右，所填的泥土还未被推平，尚未用机械压实，也没有铁棚和铺石渣地面，现在黄某弟填土的耕地已经被填了泥土并推平，有部分地面铺了石渣，完全破坏了耕作层和灌溉设施，我们除了书面或者口头制止黄某弟违法填土行为外，没有采取其他措施。怀城镇国土所将黄某波违法用地案移交监察大队处理时，黄某波违法填土的地方已经填好土，并砌好了围墙，厂棚已经建好，现场也安装了一套制作水泥砖的机械，但尚未开工制作水泥砖，现在砖厂有两套制作水泥砖的机械和制作水泥砖的原材料，有供电和供水设备的，而且现在还在动工制作水泥砖，监察大队只是口头劝说黄某波，没有采取其他措施，怀城镇国土所有向黄某弟和黄某波送达《责令停止违法行为通知书》，监察大队有对黄某弟发出《责令整改通知书》，要求限期将所填的泥土清理出现场，并恢复耕地原状，而黄某弟既没有限期整改，也没有停止填土违法行为，我每次到现场回来都向蔡某汇报黄某弟还在继续填土的情况，蔡某听后一般都会让我们继续跟进，并说会将这个情况向黎某华汇报。我们到现场处理时，曾遇到过现场有四五辆车运送淤泥准备倾倒，经过我们制止和劝说，司机会停下来，但等我们离开后，他们就会在现场倾倒淤泥，没有对违法填土的车辆、施工设备、建筑材料等采取扣押、查封措施或者通知交警部门、公安部门采取扣押、查封等措施。我没有向县国土局领导、县政府和上一级国土资源主管部门的领导汇报过，是否采取措施或者具体怎么处理是领导决定的事情，没有及时委托市国土局进行鉴定的具体情况我不清楚，我是按照蔡某队长的指示办事，对黄某弟和黄某波的行政处理是没有经过集体讨论的，黄某弟和黄某波既没有清理所填泥土，恢复原状，也没有缴纳罚款，亦没有在法定期限内申请复议或向法院起诉，在市局出具鉴定后向县公安机关移送前，蔡某在监察大队办公室说过这两宗案件准备移送公安机关处理，但县局班子领导的意思是再给黄某弟和黄某波一次机会，如果他们能够清理所填泥土，恢复原状和缴纳了罚款，就不用移送公安。我没有写过《黄某弟涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告》和《黄某波涉嫌国土资源犯罪案件情况的调查报告》，这两份调查报告是蔡某斌写好后叫我签名的，调查报告的处理意见是蔡某斌起草的，起草的时候没有问过我对案件的处理意见，我承认我们的工作存在疏忽，至于是否申请法院强制执行则是领导决定的事情，对国土资源违法案件当事人行政立案是不用县国土局领导审批的，但黄某弟和黄某波违法填土的案件，对黄某弟和黄某波是否向公安机关移送就需要经过县国土局领导班子讨论，以前在查处土地违法过程中都有采取过扣押措施，在采取扣押措施前，我一般都会打电话请示蔡某，由蔡某决定是否采取扣押等措施，我没有向蔡某提过采取相关措施制止黄某弟继续填土行为的意见，但我和同事有对在现场倾倒淤泥的车辆进行拍照，并告知他们说如果继续在现场倾倒淤泥，就通知交警过来扣押车辆，实际没有扣押过，在黄某弟拒绝履行时，没有提请公安机关予以协助是我们工作疏忽。

（六）证人蔡某斌的证言：我在怀集县国土局监察大队工作期间，涉及刑事犯罪的国土资源违法案件只有两宗，分别是黄某弟违法用地案和黄某波违法用地案。黄某弟违法用地案和黄某波违法用地案是怀城镇国土所移交监察大队处理的，我主要是在办公室负责这两宗案件有关法律文书的处理，所以一直都没有到现场看过，现场具体情况我不是很清楚，但从怀城镇国土所和监察大队收集回来的案卷材料来看，监察大队对黄某弟违法用地一事曾两次立案处理，第一次是对黄某弟违法用地9亩多的事实立案查处，黄某弟违法填土的土地属于基本农田，但因为这两宗案件是怀集县国土局监察大队第一宗处理的涉及刑事犯罪国土资源违法案件，所有有些工作程序不是很清楚，蔡某就打电话给四会市或者鼎湖区国土局监察大队请教，也向县公安局询问过，经过询问得知移交公安机关处理需要有市国土局对土地毁坏程度的鉴定文书，后来我们监察大队就向市国土局请示，要求市国土局对黄某弟违法用地毁坏程度作出鉴定，由于申请鉴定需要准备图纸、测绘等材料，所以在准备这些材料过程中需要花费一些时间，我们准备好材料后，市国土局派人到现场察看，当时发现黄某弟填土的面积扩大了，因此市国土局的人就没有进行鉴定，而我们监察大队就将黄某弟继续非法填土的面积再次立案，做好材料再申请市国土局鉴定。黄某波向黄某弟承租了5.3亩的耕地建一个水泥砖厂，发现黄某波填土的土地也是属于基本农田，所以监察大队也对黄某波进行立案处理，处理过程跟黄某弟违法用地案差不多，怀城镇国土所将黄某弟违法用地案移交给监察大队处理时，黄某弟在“旱塘”上填土的面积已经有9亩，监察大队就对黄某弟违法用地一案进行立案查处，并作出处理决定，在处理过程中，怀城镇国土所孔某科等人曾来到监察大队办公室，并向蔡某汇报黄某弟还在“旱塘”上继续填土，蔡某听了汇报后就派邓某平等人会同怀城镇国土所的工作人员到现场巡查，他们到了现场具体做了什么工作，我就不清楚了，但黄某弟没有配合我们的工作，所以案卷里没有黄某弟的询问笔录，而且黄某弟没有听我们的劝告停止非法填土行为，而是变本加厉，继续非法填土，导致毁坏的基本农田面积越来越大。而怀城镇国土所将黄某波违法用地案移交给监察大队处理时，黄某波填土工作已经完毕并推平淤泥，我只是负责立案手续的办理、填写《立案呈批表》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《违法案件行政处罚呈批表》、《行政处罚决定书》等相关法律文书，剩下的工作包括送达法律文书、移交案件、行政处罚的执法等工作都不是我的职责范围，都是由队长蔡某安排其他人员去完成，监察大队开始对黄某弟擅自占用9亩耕地填土的违法事实立案时，我们没有打算将这宗案件作为刑事案件移交给公安机关处理的，在2013年9月30日对黄某弟作出《行政处罚决定书》，本来打算在《行政处罚决定书》生效后三个月后向县法院申请强制执行，但差不多满三个月的时候，蔡某决定将这个案件移交公安机关处理，所以就申请市国土局对黄某弟违法填土的耕地毁坏程度作鉴定，因为黄某弟一直不听劝告，而是变本加厉，继续填土，进一步扩大了填土面积，所以县国土局派出测绘队，经过重新测量黄某弟实际占用耕地填土面积后再向市国土局申请鉴定，2013年12月11日印发的县国土局文件《关于怀集县怀城镇谭勒村委会第八经济合作社农用地毁坏鉴定的请示》，2014年4月10日才立案的情况我不清楚，要问蔡某才知道，怀城镇国土所有向黄某弟和黄某波送达《责令停止违法行为通知书》，监察大队有对黄某弟发出《责令整改通知书》，因为黄某弟不听劝告，在怀城镇国土所发出《责令停止违法行为通知书》后不但没有停工，反而变本加厉，继续填土，《责令整改通知书》不是我填写的，是蔡某带人到现场填写的，2014年5月，监察大队将黄某弟和黄某波的案件移送县公安机关处理，我没有向县国土局领导、县政府和上一级国土资源主管部门的领导汇报过，也没有向公安机关发出书面通知。在2013年年尾，蔡某交代我说要将黄某弟和黄某波这两宗案件移送公安机关处理，让我准备有关手续和材料的，因为黄某弟已经扩大了填土范围，我们打算对黄某弟扩大填土的违法事实再次立案，发出处罚决定书后再一起移送公安机关处理，所以在2014年5月才移交公安机关，黄某弟和黄某波没有缴纳罚款，也没有在法定期限内申请复议或者向法院起诉，我们没有申请法院强制执行，我们监察大队有做得不够到位的问题，一是在制止无效的情况，没有及时通知公安机关和其他部门介入协助执法，二是在当事人没有履行行政处罚决定的情况下，没有向法院申请强制执行，蔡某当时已经说打算将案件移送公安机关处理了，要等公安机关处理，所以就一直拖了下来，这两宗案件在行政处罚书差不多生效的时候，我都会向队长蔡某汇报，让蔡某决定是否将案件移送法院强制执行，《违法案件处理决定呈批表》的承办人建议栏的内容一直都是我填写的，是根据案件材料的具体情况对照相关法律法规填写的，是没有经过讨论的。

（七）证人苏某君的证言：对国土资源违法案件当事人作出处罚决定没有经过集体讨论的，但像黄某弟和黄某波违法填土案件，对黄某弟和黄某波是否向公安机关移送就需要经过县国土局领导班子讨论，国土执法人员在查处国土资源违法案件过程中有权行使扣押、登记保存等必要措施的权力，对于违法用地当事人作出处罚决定后，违法用地当事人在规定期限内既没有申请复议，也没有起诉，又不履行行政处罚，那么在对违法用地当事人作出处罚决定书应当将案件向法院送交，申请法院强制执行，向法院申请强制执行时不需要县国土局的领导审批，而是由执法监察大队大队长自己决定，经过执法监察大队的调查核实，如果认定国土资源违法案件涉嫌构成犯罪，执法监察大队大队长就应当向县国土局领导班子建议，由县局领导班子决定将案件移送司法机关处理，违法毁坏基本农田5亩以上或者一般土地10亩以上就涉嫌构成犯罪，应当进行刑事立案，追究违法用地当事人的刑事责任。在我们向市国土局申请鉴定前，黄某弟非法占用“旱塘”填土一案一直都是由蔡某和邓某平负责处理的，经过对黄某弟的第一次立案调查核实，黄某弟违法填土的面积为9亩多，土地性质为基本农田，执法监察大队对黄某弟作出了罚款130000多元的罚款决定，并责令黄某弟限期清理泥土，恢复原状。第一次对黄某弟的处理决定是没有经过集体讨论的，我签名审核后就交给蔡某，接下来怎么处理我不清楚，在第一次向黄某弟送达《行政处罚决定书》之后，黄某弟没有停止违法填土行为，导致违法填土的面积进一步扩大，经过实地测量，已经确定黄某弟继续非法填土的面积扩大了19.42亩，2013年年底，蔡某要求蔡某斌起草向市国土局申请对黄某弟非法毁坏的土地程度进行鉴定文件，并说准备抓黄某弟。黄某波非法占用“旱塘”填土一案是蔡某派邓某平带队处理的，经过调查，黄某波非法占用基本农田填土5亩多，执法监察大队也对黄某波作出罚款决定，并责令黄某波限期清理泥土，拆除违法建筑物，对黄某波的处理决定是没有经过集体讨论的，是蔡某斌打好处罚决定书后交给我签名，我签名后再交给蔡某审批，违法用地当事人在法定期限内，既不申请复议，也不起诉，又不履行行政处罚决定，应当在行政处罚决定书生效后（送达之日起三个月后生效）及时向法院移交法院，申请法院强制执行，在我们工作中，因为蔡某斌负责打印有关文书的，所以差不多到期生效的时候，蔡某斌会提醒蔡某，由蔡某决定是否向法院移送案件。超期向法院移送案件，法院是不予受理的，向法院送送案件，申请强制执行是我们强制执行行政处罚的唯一途径。

（八）证人李某的证言：黄某弟非法填土案和黄某波非法填土案都是由执法监察大队具体查处，我知道这两宗案件是因为这两宗案件都已经涉嫌构成犯罪，执法监察大队在向县公安局移送前需要有鉴定书，当时执法监察大队大队长蔡某跟我讨论如何鉴定的问题。另外，市国土局出具鉴定文书后，执法监察大队将这两宗案件提交给县国土局领导班子讨论过，我作为县国土局党组成员之一，当时也参加了这个会议。2013年年底，执法监察大队经过咨询县公安局得知，向县公安机关移送案件需要有鉴定文书，当时执法监察大队大队长蔡某跟我讨论过如何鉴定，土地规划与耕地保护股向市国土局土地规划与耕地保护科请示，市国土局土地规划与耕地保护科答复说我们县级国土部门无权出具鉴定文书，要求我们县国土局向市国土局递交申请材料，由市国土局派人到现场进行鉴定，申请鉴定手续是执法监察大队办理的，具体情况我不是很清楚，后来市国土局收到材料后认为我们提交的材料不够规范，而且申请材料只有航拍图，没有实地测量数据，所以市国土局土地开发中心主任蔡某臻打电话给县国土局执法监察股股长苏某君，要求他们补齐材料，可能当时苏某君没有听清楚，一直都没有补材料，蔡某臻就打电话给我，跟我说清楚这件事，后来我就跟蔡某说了，蔡某就要求我们测绘队会同执法监察大队一起到现场实地测量，现场实地测量结果出来后测绘队就及时送去给执法监察大队，并由执法监察大队按照市国土局的要求补齐相关材料，不久，市国土局测绘队何执法监察大队就派人到现场鉴定，并在2014年3月出具鉴定书。县国土局领导班子会议讨论主题是是否应当将黄某弟非法填土案和黄某波非法填土案移送县公安机关处理。当时县国土局黎某华局长、叶某强副局长、何某峰书记、谭某栋党委副书记、黄某生纪委书记、执法监察大队大队长蔡某和我一起参加会议，梁某海副局长和陈某扬党组成员是否参加我忘记了，会议记录是由办公室主任李某年记录的，在会议讨论前，蔡某作为执法监察大队大队长和具体办理部门的负责人，首先向我们汇报了黄某弟和黄某波非法填土案的基本情况，即国土部门何时发现黄某弟和黄某波非法填土、已经采取什么措施予以制止，而且蔡某提出，根据相关法律法规规定，黄某弟和黄某波这两宗非法填土案已经构成刑事犯罪，应当移动县公安机关处理，蔡某汇报和提出意见后，叶某强副局长说：“你们执法监察大队作为案件主办部门，具体情况你们比较清楚，相关规定怎么做的就应当怎么做，构成犯罪的，该移送公安机关处理的就应当移送公安机关处理。”，此外，其他领导班子成员都没有出声，也没有提出意见，所以黎某华局长最后说：“大家还有什么不同意见，如果没有就达成共识，根据相关法律法规规定，构成犯罪的，该移送公安机关处理的就应当移送公安机关处理。”

（九）证人黎某华的证言：执法监察大队的工作职责主要是负责怀集县范围内的矿产、土地巡查执法工作，具体包括对矿产、土地进行动态巡查和依法查处矿产、土地违法行为等工作，在巡查过程中发现有矿产、土地违法行为时，执法监察大队按照自己的工作职责，依法对违法用地当事人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，采取行政立案、扣押、登记保存等措施予以制止，及时告知政府，落实属地政府的共同执法责任，这些工作都是执法监察大队根据案件情况自行决定，常规业务工作不需要向我请示汇报，一般国土资源违法案件的常规查处都是由执法监察大队自行按照有关规定进行处理，但组织大规模强制拆除或者国土资源违法案件涉及刑事犯罪时，执法监察大队才会将相关案件提交县国土局领导班子研究决定，执法监察大队长作为执法监察大队的负责人，主持执法监察大队工作职责范围内的全面工作，另外，执法监察大队长是县国土局党组成员之一，专职负责执法监察工作，黄某弟非法填土案和黄某波非法填土案是由执法监察大队具体查处的，执法监察大队发现有人在怀城镇谭勒村“旱塘”上非法填土，经查是黄某弟所为，后对黄某弟发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》。黄某弟收到《责令停止国土资源违法行为通知书》后拿着停工通知书来到我办公室声称其行为不属于违法填土，执法监察大队发现黄某弟违法填土后，曾多次派人到现场制止，但都无效，黄某弟一意孤行，仍然违法填土，导致违法填土面积越填越大，但因为黄某弟非法占用的土地性质为耕地，移送公安机关处理前要由市国土局的鉴定文书，因此县国土局就向市国土局递交申请材料，请示市国土局和市农业局对黄某弟非法填土毁坏程度进行鉴定，鉴定文书出来后，执法监察大队就提交县国土局领导班子讨论，经过讨论，县国土局领导班子决定再给黄某弟一个星期的时间，限黄某弟在一个星期内自觉清理所填泥土，并恢复原状，否则通知公安机关抓人，会后，蔡某就派人向黄某弟发出最后警告，但黄某弟依然没有听从劝告，后我们就将黄某弟违法填土案件移送县公安局处理。我们查处黄某波违法填土案也是跟黄某弟违法填土案查处过程一样，他们两个人违法填土的地方是同一处，而且黄某波违法填土的土地还是黄某弟承租后向黄某波转租的，非法毁坏基本农田五亩以上或者非法毁坏一般耕地十亩以上就涉嫌构成犯罪，就应当追究刑事责任。执法监察大队具体对黄某弟和黄某波发出了《责令停止国土资源违法通知书》，对黄某弟和黄某波进行行政立案并发出了行政处罚决定书，要求黄某弟和黄某波恢复原状，而且执法监察大队多次派人到现场口头劝说，但黄某弟和黄某波都没有听劝，继续进行填土，在这种情况下，将违法信息函告违法行为发生地人民政府以及相关部门，必要时向社会公告，这项工作具体应当由执法监察大队去履行，我也亲自打电话给怀城镇政府镇长，是否采取登记保存等必要措施制止，执法监察大队是具体执法部门，这项工作可以由执法监察大队在执法过程中根据具体情况自行决定，而蔡某没有向我汇报在查处黄某弟和黄某波违法填土案件过程中遇到困难和阻力，在市国土局和市农业局出具鉴定文书后，蔡某有将黄某弟和黄某波违法填土案提交县国土局领导班子，讨论是否移送县公安机关处理的问题，当时我、叶某强副局长、何某峰书记、李某副局长、黄某生纪委书记、执法监察大队大队长蔡某、梁某海副局长和陈某扬党组成员一起参加的会议，会议记录是由办公室主任李某年记录的，在会议讨论前，蔡某作为执法监察大队大队长和具体办理部门的负责人，首先向我们汇报了黄某弟和黄某波非法填土案的基本情况，并提出将这两宗案件移送县公安机关处理，蔡某汇报和提出意见后，其他参会人员提出什么意见，我忘记了，具体情况要看当时的会议记录，反正在最后我做总结时大家都达成共识，即再给黄某弟和黄某波一个星期的期限，要求黄某弟和黄某波期限内清除所填泥土，恢复耕种条件，否则执法监察大队应当根据相关法律法规，该移送公安机关处理的应当移送公安机关，这个共识是我总结大家意见后提出来的，当时我还督促蔡某抓紧时间发通知，如果当事人没有自觉履行行政处罚决定，我们国土局只能将案件移送法院，申请法院强制执行，这项工作具体是由执法监察大队操作的，因为国土部门没有强制执行权，移交法院是唯一的手段。

（十）证人黄某弟的证言：2011年经过怀城镇谭勒村委会第八经济合作社集体村民决议，将我村集体所属土地，土名为“旱塘”（38亩）出租给谢某，但谢某承租后一直没有对这块土地上耕种，所以就被社会的车辆（包括黄某池家屋地挖出来的淤泥、黄某池儿子黄某泽到其他地方营运时产生的淤泥、悦景康城工地部分淤泥等）偷偷倾倒淤泥。久而久之，“旱塘”就被淤泥覆盖了。2012年10月份，我问谢某这块土地要不要继续做，谢某说不做了，然后他就把这块土地退还给我村，谢某把地退还给我村后，我和黄某芳、黄某池、黄某佳、谭勒村委会原副主任莫某荣一起到怀城镇国土所，找到时任所长温某香，并向他递基地的申请材料，当时温某香说搞蔬菜基地是可以的，但不可以搞其他非农建设，温某香收下我们的申请材料，但没有给我们任何书面答复，我们从国土所回来后，就请人把“旱塘”上淤泥推平，平整土地，我们没有从其他地方运来淤泥，这些淤泥全部是别人运过来堆在这里的，我没有承租“旱塘”这块土地，我村打算发展村集体经济，而我是队长，很多事情都是我出面打理的，我们是在2012年11月开始，一直整理到2013年4月，我村为了筹集发展蔬菜基地的资金，就将其中5亩土地出租给黄某波建环保砖厂，不久后，我们就向怀城镇供电所申请在这块土地安装电表。2013年11月，怀城镇供电所就来安装电表，后来发现电力不足，怀城镇供电所就向县供电局请示，并要求我们向县供电局申请安装变压器，后来县供电局批复了我们的申请，答应在2015年安装变压器，怀集县国土局一共向我发出两份行政处罚决定书给我，我去谭勒村委会领取行政处罚决定书时，只有我和莫某兰两个人在场，在国土局出具第一份行政处罚决定书时，“旱塘”上被填淤泥都有两年多了，都差不多填满了，我收到县国土局出具的两份罚款决定书后，没有到县国土局缴纳罚款。

（十一）证人黄某波的证言：我非法占用的土地是一个小山头，种植很多竹子，面积是4.95亩，交租时算足5亩，这块土地只是进行了平整，只有200平方米的地面硬底化，另外建了一个钢结构铁棚，我是向黄某弟租用的，这块地在施工期间，县国土局执法队发过两次停工通知给我，第一次是在2013年2月左右，当时这块地已经平整完毕，围墙也已经砌好，第二次是在2013年7月左右，全部完工了，铁棚和地面都已经硬底化完毕了，第二次停工通知是我的管工黄某猛代签的，我没有收到过县国土局发出的《行政处罚决定书》，2014年6月，怀城镇国土所联合怀城镇政府、地税局、县府办、国土局、规划局、公安局等七个部门来到砖厂现场要征收占用耕地税，后来我在怀城镇镇长何某飞的带领下到了县国土局、地税局等单位，确定了砖厂的土地属于建设用地，所以就免除了占用耕地税，也没有被罚款。三份《国土资源法律文书送达回证》的收件人的签名是我本人签名，在2013年年底的时候，怀城镇国土所的周某还有另外一个人开着的士头来到施工现场向我送达这三份文书，周某当时跟我说要罚款，我回答说这块地是建设用地，周某说那你自己搞定了，你该完成的手续就该完成。周某就要求我办理签收手续，我当时想我这块地属于建设用地，只要去核实清楚就没事了，所以没有多想就在送达回证上签名并按照周某的要求填写了日期，过了几天，我拿了地班图等资料到县国土局执法队，跟他们说这块地属于建设用地，县国土局执法队的工作人员说要核实先，罚款可以暂时不交，后来县国土局执法队没有对我答复，也没有催我缴纳罚款，这件事就不了了之。

（十二）证人黄某亮的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社的集体所属土地，因为水利问题，“旱塘”这块地出租给谢某，但不清楚谢某什么时候开始承租的，也不知道谢某承租了几年，谢某没有承租后，黄某弟作为队长就负责起了这件事，黄某泽带头在“旱塘”上堆放淤泥的，其他大部分淤泥是晚上过来偷排的，白天也有少量的车来倒淤泥，“旱塘”38亩面积超过一半的地方已经被淤泥堆放了，县国土局执法队的蔡某带了六七个工作人员来现场执法两次，在“旱塘”上的淤泥被推平后，县国土局发了两份罚款决定书给黄某弟，就没有做过其他工作，也没有派人阻止过，罚款也是没有交的，“旱塘”被人排放淤泥期间一直没有人出来制止过，在推平过程中也没有人制止过，但当淤泥被推平的时候，县国土局就对黄某弟出具罚款决定书。

（十三）证人黄某福的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集体所属的土地，一共有38亩，其中约有7亩是水田，其他是旱地，三四年前，八队村民集体商议决定将“旱塘”出租给怀城镇盆寨人谢某，大概一年后，“旱塘”被别人倾倒淤泥，不久，“旱塘”就被淤泥堆满了，2014年年初，黄某弟当选队长后就提议说：“不清楚谢某是不是继续承租旱塘，我们将旱塘上的淤泥推平再说，可以发展集体经济，搞蔬菜基地。”我们队的村民同意了黄某弟的提议，决定将“旱塘”上堆放的淤泥推平，我们将淤泥推平前还去怀城镇国土所问过。在“旱塘”被堆填淤泥期间，县国土局执法队的工作人员来过两次，都是找黄某弟并叫黄某弟先停工，办好手续或者先交完罚款再施工，县国土局执法队除了口头上劝黄某弟停工外，没有看到有其他措施阻止施工，“旱塘”的淤泥是黄某弟叫黄某波的帮忙推平的。

（十四）证人黄某佳的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集体所属土地，四五年前，怀城镇政府引进一个顺德老板打算租用我村“旱塘”这块地发展经济，过了两三天，黄某池又引进了另一个老板谢某，谢某将租金提到2100元每亩每年，所以我村决定将“旱塘”出自给谢某，租期20年，谢某交了第一次租金后就没有交租了，没有再理了。谢某承租后，就开始被人倾倒淤泥，开始倒了几车没有人出来制止，其他工地的车辆就开始频繁在“旱塘”上倾倒淤泥，这种情况连续有两年多了，我们看到“旱塘”已经无法耕种，我们村民就商量着准备发展一个蔬菜基地，增加村的收入，于是我村队长黄某弟、黄某福、黄某芳和我多次去怀城镇国土所和怀城镇政府，怀城镇国土所温某香所长和镇政府梁某荣书记都是口头同意我们发展蔬菜基地，但没有书面的批复材料，我们没有请人运淤泥，“旱塘”上的淤泥都是别人运过来偷排的，黄某弟只是请人帮忙推平淤泥，而“旱塘“的淤泥被平整期间一直没有人出来制止过，但当淤泥差不多被推平的时候，县国土局就对黄某弟出具罚款通知书，并多次派人过来催缴罚款。

（十五）证人黄某芳的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集体所属的土地，四五年前，怀城镇政府引进一个顺德老板打算租用我村“旱塘”这块地发展经济，过了两三天，黄某池又引进了另一个老板谢某，谢某将租金提到2100元每亩每年，所以我村决定将“旱塘”出自给谢某，租期20年，谢某交了第一次租金后就没有交租了，没有再理了。谢某承租后，我村村民就没有在“旱塘”上耕种就开始被人倾倒淤泥，持续三年多，淤泥尚未被推平前，“旱塘”被淤泥覆盖的面积大概有一亩多，这些淤泥是晚上别人过来偷排的，县国土局执法队的蔡某在2013年带人过来两次，第一次来的时候，“旱塘”上的淤泥被堆了一亩左右，蔡某等人是在“旱塘”公路边的树干上贴了一份停工通知书，就没有做其他工作了，第二次是在“旱塘”基本被淤泥覆盖完，但未被推平的时候，蔡某等人就是找黄某弟的，具体情况我就不清楚了，“旱塘”上的淤泥是黄某弟叫隔壁厂的老板黄某波帮忙推平的，我们为了在“旱塘”上搞蔬菜基地这件事前前后后去过很多次怀城镇国土所，前几次是黄某弟、黄某池等几个人去的，我们当时跟所长说要在“旱塘”上搞蔬菜基地，温所长说可以的，最好办一个书面手续，还可以领取补贴。当时“旱塘”已经被别人倾倒淤泥了，大概有一亩左右的土地被堆放了淤泥。

（十六）证人莫某兰的证言：我于2011年当选怀集县怀城镇谭勒村委会副主任，“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集团所属的土地，“旱塘”大概有七八亩是水田，因为水利不通的问题，春季基本上能种植水稻，秋季干旱基本上无法种植水稻，八队的人就决定将这块地出租给别人，我不知道“旱塘”的淤泥是谁运来的，但经常都有车辆运送淤泥在“旱塘”上倾倒，时间跨度至少有一年以上，我代替黄某弟签收过一次罚款单，具体情况我记不起来了，我收到罚单当日就马上叫黄某弟来村委会拿了，《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》及三张送达回证上的签名是我本人签名，但日期不是我写的。

（十七）证人黄某勇的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集体所属土地，“旱塘”一共有38亩，而且属于基本农田，三四年前，怀城镇政府引进一个顺德老板打算租用我村“旱塘”这块地发展经济，过了两三天，黄某池又引进了另一个老板谢某，谢某将租金提到2200元每亩每年，所以我村决定将“旱塘”出租给谢某，租期20年，谢某交了第一次租金后就没有交租了，没有再理了。黄某弟在2013年年初八当选八队队长，黄某弟打算在“旱塘”上建一个无公害蔬菜基地，但我不清楚黄某弟怎么跟谢某交接的，现在“旱塘”已经被淤泥推平了，在2012年下半年我曾看到“旱塘”的路边挂着一块写着“招收余泥”的纸皮牌子，后来是因为很多人在那里倾倒砖头等之类的建筑废渣和怀城镇国土所的工作人员来跟黄某弟说过，这块牌子就被拿下来了，2012年年底，怀城镇国土所周所、谭某松和一个工作人员找到我并问我谁在“旱塘”上填土的，我当时回答说不知道，于是我就带领着他们去到问黄某弟，黄某弟说他不知道，是其他人运来偷排的，怀城镇国土所周所和谭某松跟黄某弟说“旱塘”是属于农保区，叫黄某弟不要在“旱塘”上填土了，并当场给黄某弟发了一份停工通知书，黄某弟说不是他填的土，不关他的事，就拒绝签收通知书，周所把通知书放在黄某弟家里就离开了。

（十八）证人莫某荣的证言：“旱塘”是谭勒村委会第八经济社集体所属的土地，这块地在黄某弟的父亲任八队队长时就已经出租给谢某了，但具体情况我不清楚，黄某弟当选八队队长后，他跟我说打算将“旱塘”填平搞蔬菜基地，我跟黄某弟说最好交一份材料给怀城镇国土所，后来黄某弟就向怀城镇国土所交了一份材料，当时我和黄某弟、黄某池三个人一起去到怀城镇国土所二楼找到温所长，黄某弟跟所长说他们打算将“旱塘”填平搞室内蔬菜基地，并将室内蔬菜基地的材料交给所长，温所长看过材料后回答说可以填平，最好搞一个书面手续，还可以领取补助，后国土所的工作人员将材料放在一楼的铁柜里，谢某承租期间已经有人在“旱塘”上倾倒淤泥，直到黄某弟被抓，持续的时间已经有两年以上，“旱塘”被堆填淤泥期间，我看见国土局执法队的工作人员来过一次，两三个人，但我不认识他们，他们过来问八队的农民“旱塘”这块地的淤泥是谁倾倒，有无审批手续，并进行拍照。

（十九）证人谢某的证言：2011年年底，怀集县怀城镇谭勒村委会的黄某池跟我说谭勒村委会第八经济社有一块地要出租，问我是否有意愿承租，我听黄某池说当时还有另外一个老板有意承租这块地，但对方给出的价格是2100元每亩每年，后来我经过与谭勒村委会第八经济社社员几次交涉，最终以2200元每亩每年的价格承租了“旱塘”这块地，一共是38亩，原来我打算租下这块地是种植草莓的，但交了第一年租金后因为资金断链就没有继续交租了，我没有继续交租后，怀城镇谭勒村委会第八经济社的队长黄某健问我是否还要续租，如果不再续租就把租赁合同退还给他，后来我没有续租，就把合同退还给黄某健了，我承租“旱塘”的时候一直没有处理过，也没有被倾倒淤泥，但是退租的时候，我经过“旱塘”时候就看到“旱塘”靠近路边的位置已经被人倾倒了十几车左右的淤泥，当时这些淤泥被堆得零零散散的，我没有看到有人制止过，后来的事我就不清楚了。

（二十）证人谢某某的证言：大概三年前，我弟弟谢某承租了“旱塘”这块地，但交三年租后就没有续租了，谢某没有承租后，这块地就荒废了，长了不少杂草，同时被别人偷排淤泥，2014年年初，黄某弟当选生产队长后就商议将这块地推平后出租给别人，增加生产队收入，后黄某弟叫黄某波的铲车将淤泥推平了，大概有9亩左右，主要是淤泥推到低洼的地方，县国土局曾发过两次处罚通知书给黄某弟，但黄某弟没有缴纳罚款，其他单位也没有作出罚款或罚金决定。

三、被告人供述与辩解

被告人蔡某的供述与辩解：基层国土所在发现国土资源违法案件后，将相关案件材料交给执法监察大队副大队长蔡某斌处，首先由蔡某斌审查材料，蔡某斌审查后认为需要立案的，就填写《立案呈批表》和《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，填好后就交给监察股股长苏某君审核，苏某君主要是对法律文书适用的法律条文进行审核，苏某君审核后再交给我审批，我审批后就可以立案了并正式制作《行政处罚决定书》送达当事人，对国土资源违法案件当事人行政立案不用请示国土局领导的，执法人员在具体执法过程中都可以行使扣押、登记保存等必要措施，我的下属执法人员在执法过程中如果需要采取扣押、登记保存等必要措施，有时会打电话向我请示一下，有时就没有打电话请示直接采取扣押等措施，对一般农村违法建房案件，我们是没有向法院送交案件，申请强制执行，对于重大的案件、存在土地纠纷的案件或者县委县府比较关注的案件，如果当事人没有自觉履行行政处罚的，在处罚决定书将要到期的时候，蔡某斌就会提醒我，由我决定将案件送交法院，申请法院强制执行，具体送交手续就由蔡某斌或者苏某君办理，国土资源违法案件涉嫌构成犯罪需要向司法机关移送时，首先需要市国土局对违法破坏的土地进行程度鉴定，具体应当由案件材料审查人向我提出向司法机关移送案件的意见，然后再由我向县国土局领导班子提出移送司法机关处理的意见，由县国土局领导班子决定，在工作中，如果需要请求公安机关和其他部门协助执法时，一般是由具体执法人员向我提出意见，由我决定，怀城镇国土所将黄某弟非法占用“旱塘”填土一案移交给执法监察大队时，黄某弟填土的面积为一两亩左右，当时我曾带队到现场时，黄某弟说这块地填高是准备种植蔬菜的，我认为填高后种植蔬菜是可以的，这是我个人理解，我认为黄某弟填高后重新上耕作层并种植农作物并不算破坏土地，所以当时我没有制止黄某弟非法填土行为，而是同意黄某弟将“旱塘”填高，但我要求黄某弟填高后种植蔬菜，后来黄某弟填土的面积越来越大，而且没有按照他所讲的种植蔬菜，我多次打电话给黄某弟并劝说铺上耕作层并种植蔬菜，但黄某弟没有听劝，后来我就对邓某平说黄某弟继续这样下去是不行的，就交代邓某平对黄某弟出具《责令限期整改通知书》，当时没有找到黄某弟，邓某平就将《责令限期整改通知书》立一块木牌，钉在现场并拍了照片，但黄某弟没有按照通知要求进行整改，依然进行非法填土的行为，我们对黄某弟违法填土一案采取行政立案的措施，2013年6月4日对黄某弟发出《责令限期整改通知书》后，我们多次派人找黄某弟，但都找不到，所以才拖到2013年9月14日才立案查处，在书面制止无效的情况下，我没有向有关领导汇报或者函告怀城镇人民政府及相关部门，当时我想黄某弟非法填土的面积超过五亩了，已经涉嫌构成犯罪，准备做足材料后就向县公安机关移送案件，所以就没有采取其他措施制止黄某弟违法填土的行为，放任黄某弟继续填土，因为向公安机关移送案件需要鉴定书，当时我们将申请材料送到市国土局办公室，不久后市国土局办公室就将我们的申请材料退了回来，李某副局长让我们重新整理过申请材料再向市国土局申请，大概一两个月后我们再次向市国土局申请鉴定，所以没有及时移送。第一次对黄某弟的处理决定是蔡某斌将《违法案件处理决定呈批表》打印好后交给苏某君审核，苏某君审核后就交给我审批决定，是没有经过集体讨论的，没有将调查结果向县局领导汇报，后黄某弟没有履行行政处罚决定，也没有向县政府复议或者向法院起诉，但我有跟黎某华局长汇报黄某弟这宗案件达到刑事立案标准，打算将这宗案件移送公安机关处理，当时黎某华局长就说做足材料，该移送就移送。当时我打算做足材料移送公安机关处理了，执法监察大队第一次处理这类案件，我想公安机关抓了黄某弟后，黄某弟就能履行行政处罚决定了，所以没有向法院申请强制执行，对于黄某弟扩大毁坏基本农田范围的违法行为没有及时立案是因为当时邓某平会同测绘股的人到现场实地测量，测量结果当时口头向我汇报的，当时蔡某斌没有填写《立案呈批表》给我审批，在第二次对黄某弟作出的处理决定是没有经过集体讨论的，也是由蔡某斌填好《违法案件处理决定呈批表》，打印后交给苏某君审核，后再交给我审批决定，黄某弟没有履行第二次行政处罚决定，也没有向县政府申请复议或者向法院起诉。黄某波向黄某弟承租了部分耕地建水泥砖厂，该部分属于基本农田，执法监察大队也对其进行立案处理，黄某波非法占用“旱塘”填土案一样，由蔡某斌负责打印法律文书，邓某平带队外出工作。当时鉴定书出具后，我就打算将这两宗案件移送县公安机关处理，但肯定先提交县国土局领导班子研究，当时县局领导班子黎某华局长、叶某强副局长、李某副局长、梁某海副局长、陈某扬党组成员、何某峰书记、谭某栋党委副书记、黄某生纪委书记和我一起参加会议，会议记录是由办公室主任李某年或者副主任谢某天记录，在会议讨论这两宗案件处理意见前，我作为执法监察大队大队长，首先提出我的处理，即经过市国土局和农业局的鉴定，黄某弟和黄某波这两宗非法填土案件已经构成刑事犯罪，应该移送县公安机关处理，我提出意见后，其他领导班子成员都没有出声，没有提出意见，所以黎某华局长就说：“我们国土局再给黄某弟和黄某波一次机会，要求我们执法监察大队做好黄某弟和黄某波的工作，限黄某弟和黄某波一个月内恢复原状、交清罚款，如果恢复原状、交清罚款，他们两宗案件就不用移交县公安机关处理。”会后，我和邓某平分别打电话给黄某弟和黄某波并跟他们说清我们国土局领导班子集体讨论的结果，但黄某弟和黄某波都没有听从我们的劝告，既没有恢复原状也没有缴纳罚款，所以后来我们就将黄某弟和黄某波这两宗案件移送县公安机关处理。如果违法用地当事人没有向县政府申请复议，也没有向法院起诉，自向违法用地当事人送达行政处罚决定书之日起三个月后，行政处罚决定书就开始生效，我们就应当向违法用地当事人发出《履行行政处罚决定催告书》，督促违法用地当事人履行行政处罚，当事人仍不履行的，我们就应当将案件移交法院，申请法院强制执行，但最迟不得超过六个月，否则法院将不予受理，我不清楚是否有其他办法向黄某弟和黄某波追缴罚款。我认为我们国土部门很多个人存在失职行为，如蔡某斌在审查材料时没有提出及时对黄某弟扩大填土部门面积进行立案，没有及时递交《立案呈批表》；苏某君作为股长，也没有认真跟踪落实这两宗案件的处理；邓某平在处理过程中，也没有提出采取相关措施予以制止的意见；我也应当承担领导责任，在黎某华局长提出再给黄某弟和黄某波一个月时间内，没有提出反对意见；黎某华局长在黄某弟和黄某波的行为构成犯罪的情况下没有及时将案件移送县公安机关处理。

上述证据均经庭审认证、质证，是合法有效的，本院予以确认。

本院认为，被告人蔡某无视国家法律，作为怀集县国土局执法监察大队大队长，在查处非法占用农用地案件的过程，不正确履行职责，未能有效阻止非法占用农用地的行为，给国家造成重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。公诉机关指控被告人蔡某的犯罪事实清楚，证据确实充分，罪名成立，应予支持。

对于被告人蔡某的辩护人所提出的辩解意见。综合评析如下：①认为被告人蔡某有自首情节的辩解意见。经查，被告人蔡某涉嫌玩忽职守罪一案已于2015年6月16日立案侦查，而被告人蔡某于2015年7月3日在接到侦查机关通知才到案，且在调查讯问时，被告人蔡某才如实供述犯罪事实的，不符合自首构成要件。故被告人蔡某的辩护人的辩解意见，理据不足，本院不予采纳；②认为被告人蔡某没有造成34.49亩基本农田被非法占有，国土所移送案件前黄某波、黄某弟已完成部分违法填土，这两部分（5.3+9.76=15.06亩）不属于蔡某失职行为造成的结果的辩解意见。经查，证人邓某平、周某荣、谭某松、温某香、孔某科等人证实在国土所移送案件前，黄某弟和黄某波虽然完成部分填土，其中黄某弟所填的泥土未被推平，尚未用机械压实，黄某波已经填好土并砌好围墙，并安装了一套制作水泥桩的机械，尚未开工，但国土局执法监察大队亦对此发出了《责令整改通知书》，要求限期将所填的泥土清理，并恢复耕地原状，在黄某弟和黄某波没有履行该整改通知后，执法监察大队亦没有采取有效措施进行制止，后执法监察大队继而二次向黄某弟和黄某波发出《行政处罚决定书》，在黄某弟和黄某波未履行行政处罚的情况下，执法监察大队亦未将该两个案件移送人民法院申请强制执行。在整个过程中，被告人蔡某作为国土局执法监察大队的大队长，在明知发出书面制止无效的情况，没有按照法律、法规和规章作出有效措施进行制止，且在法定期限内未向人民法院申请强制执行，从而导致34.49亩基本农田的耕作层和灌溉设施被破坏以及罚款合计人民币467086元无法追回，故被告人蔡某应对因其不正确履行职责所造成的后果承担责任，故被告人蔡某的辩护人所提出的辩解意见，理据不足，本院不予采纳；③被告人蔡某及其辩护人认为对公诉机关指控的由于蔡某的失职行为导致467086元的罚款无法追缴有异议，应扣减黄某弟和黄某波已缴纳的罚金60000元的辩解意见。经查，因为黄某弟和黄某波非法占用农用地，国土局执法监察大队作出罚款人民币467086元的行政处罚决定，在黄某弟和黄某波未履行的情况下，国土局执法监察大队未在法定期限内向人民法院申请强制执行，造成罚款人民币467086元无法追回的事实，而被告人蔡某作为国土局执法监察大队大队长，不严肃认真对待其职务，应当对所造成的损失承担责任，至于黄某弟和黄某波因非法占用农用地被本案判处刑罚并处罚金人民币60000元，该罚金是本院根据黄某弟与黄某波的犯罪情节予以确定，不能折抵行政处罚决定中罚款467086元，故黄某弟、黄某波所缴纳的罚金人民币60000元与本案无关，不应从所造成的损失中予以扣除，被告人蔡某的辩护人的辩解意见，理据不足，本院不予采纳。

鉴于本案的损失系多方造成，属于多因一果，被告人已采取部分措施制止黄某弟、黄某波的不法行为，且在制止无效的情况下，积极与上级部门沟通联系，只是在请示、等待中错过了履行职责期限，被告人蔡某犯罪情节轻微，且归案后如实供述自己的罪行，认罪态度较好，依法可免予刑事处罚。据此，综合控辩双方的量刑意见，根据被告人蔡某的犯罪事实、性质、情节及社会危害程度，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：

被告人蔡某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省肇庆市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。





审　判　长　　刘红春

代理审判员　　罗淑慧

人民陪审员　　徐秋萍


二о一六年二月五日

书 记 员 郭素萍

附：相关法律条文

《中华人民共和国刑法》

第三百九十七条　国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

第六十七条　犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。中国刑事辩护网提供

被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。

犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。

第三十七条　对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。