（2013）金行初字第26号

原告张某。
　　被告上海市某区某人民政府。
　　原告张某不服被告上海市某区某人民政府于2013年9月6日做出的答复书，于2013年10月25日向本院提起行政诉讼。经原告补正立案材料，本院于同年11月5日立案受理，并依法组成合议庭。2013年11月7日，本院向被告送达起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。同月14日，本院收到了被告提交的答辩状及相关证据材料。2013年12月10日、12日、27日，本院先后三次公开开庭审理了本案，原告张某及其委托代理人周某，被告委托代理人周某某三次庭审均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　2013年3月5日，原告向被告提出申请，要求被告认定原告与其丈夫的可建未建房屋建筑面积150平方米、建筑占地面积80平方米，并同时要求获得相应的可建未建房屋的动迁利益补偿。被告于2013年9月6日以不符合规定做出不予认定的答复。
　　原告诉称，原告系枫泾镇新华村某组某号村民，丈夫为黄某，因建设规划控制条件等原因未新建住房。原告于2013年3月5日向被告提出申请，要求认定可建未建建筑面积180平方米、建筑占地面积80平方米，并同时要求获得相应可建未建房屋的动迁利益补偿。被告却做出了对原告申请均不予认定的答复。被告关于原告至今仍对前夫陆某家庭的农村宅基地享有使用权、原告之弟张某某户不是因征地而实施动迁均属认定事实错误。同时，被告适用《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第十七条第一款但书条款错误。综上，原告请求法院判令：1、撤销被告于2013年9月6日做出的答复具体行政行为；2、认定原告可建未建房屋建筑面积180平方米、建筑占地面积80平方米，并由被告向原告补偿相应的动迁利益人民币171,000元（以下币种均为人民币）。
　　2013年12月12日，原告在第二次庭审中当庭增加诉讼请求，要求按均价每平方米2,300元购买安置房90平方米。该项诉讼请求系原告在起诉状副本送达被告后提出，且无正当理由，本院依法不予准许。该项诉讼请求不纳入本案的审查范围。
　　原告为证明其主张，向本院提供如下十组证据：一、某区某人民政府答复书，证明被告的具体行政行为；二、可建未建建筑面积及占地面积认定申请书，证明原告于2013年3月5日向被告申请可建未建房屋建筑面积认定150平方米、建筑占地面积认定80平方米，并同时要求获得相应的可建未建房屋的动迁利益补偿；三、身份证、户口本、结婚证、黄某单位出具的证明，证明(1)原告与哥哥弟弟的户口各自独立；(2)原告的再婚丈夫黄某是城镇户口，从未享受过福利分房；(3)原告应为被安置对象；四、1、社员建房用地申请表（1981年及1985年）及户籍信息；2、原金山县农村（城镇）居民批准建房用地的通知、上海市农村宅基地使用权审核表及上海市金山县农村居民建宅房基用地申请审核表（张明某户）；3、原金山县农村（城镇）居民批准建房用地的通知、上海市农村宅基地使用权审核表以及原上海市金山县农村居民建宅房基用地申请审核表（张某某户），以上三项证据证明：(1)原告在新华镇（娘家）的土地使用权取得于1981年9月和1985年9月；(2)被告分别于1997年1月和1998年6月因原告的哥哥和弟弟需要建房，未经原告同意将原告的土地使用权及房屋审批“拆除”，另行批给了原告的哥哥张明某和弟弟张某某，使原告丧失了在娘家的土地使用权及房屋所有权；五、可建未建建筑面积及占地面积认定申请书之补充意见，证明原告于2013年3月5日向被告提交了可建未建建筑面积及占地面积认定申请书后，被告始终不作为，后原告于2013年4月27日以补充意见的方式再一次提交了申请；六、1、上海市农村宅基地使用权审核表（陆某户）、2、常住人口登记表、3、民事调解书，以上3项证据证明：(1)陆某户的房屋建造时间为1983年9月与原告无关；(2)1991年8月填表时原告不知情；(3)按记载，原告仅是当时的“现有人口”之一。陆某家取得该块宅基地使用权与原告没关系，原告不是宅基地的原始的共同申请人，随着婚姻关系的解体，原告也同时丧失对该块土地的共同使用权；(4)被告认定原告至今享有该块土地的使用权错误；七、中华人民共和国农村土地承包经营权证，证明原告于1999年成为枫泾镇新华村17组土地承包经营户的户主；八、谈话笔录。证明被告于2013年5月3日约见原告，询问关于原告申请可建未建房屋动迁利益补偿的事宜，原告也当面提出了对可建未建房屋动迁利益的申请并阐明了理由；九、1、补正通知、2、补充意见及快递凭证，以上2项证明：(1)根据被告的通知，原告于2013年6月26日再次向被告提供了原告申请认定可建未建面积的依据；（2)被告逾期答复；十、原告弟弟张某某的房屋拆迁补偿安置协议，证明涉案的地块因政府建筑而动迁。
　　被告辩称，被告具有职权依据；被告做出的答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院判决维持具体行政行为。
　　被告为证明被诉具体行政行为的合法性，向本院提供了如下证据和依据：第一组证据：1、可建未建建筑面积及占地面积认定申请书；2、张某、黄某的身份证复印件；3、户号为720428的户籍本复印件；4、结婚证复印件；5、黄某单位出具的证明；6、张明某户的批准建房用地通知；7、张明某户上海市农村宅基地使用权审核表；8、张明某户用地申请审核表；9、张某某户的批准建房用地通知；10、张某某户上海市农村宅基地使用权审核表，证明原告于2013年3月5日向被告提出申请的情况；第二组证据：1、可建未建建筑面积及占地面积认定申请书之补充意见；2、补充证据清单及申请书；3、常住人口登记表；4、陆某户上海市农村宅基地使用权审核表；5、特快专递交寄单及该特快专递投递的查询单；6、农村土地承包证,证明原告2013年4月27日向被告邮寄材料的情况；第三组证据：1、补充证据清单；2、常住人口登记表；3、户号为010182户籍本；4、公有住房出售价格计算表；5、上海市公有住房出售合同；6、上海市房地产登记簿；7、上海市公有住房出售收入专用票据；8、购房缴款凭证；9、上海市房地产权证，证明原告向被告提交材料的情况；第四组证据：1、民事调解书；2、 补充意见；3、特快专递交寄单；4、快件跟踪记录；5、上海源法律师事务所函、委托书，证明原告向被告提交材料的情况；第五组证据：1、户口登记表;2、常口现实库信息资料;3、常口历史库信息资料;4、张明某户社员建房用地申请表;5、张明某户建房宅基用地申请审核表;6、张明某户批准建房用地的通知;7、张明某户上海市农村宅基地使用权审核表;8、陆某户上海市农村宅基地使用权审核表;9、张某某户批准建房用地的通知;10、张某某户社员建房用地申请表;11、张某某户建房宅基用地申请审核表;12、张某某户上海市农村宅基地使用权审核表;13、房屋拆迁补偿协议;14、沪杭客专金山区（红线外）动拆迁统计汇总表;15、补正通知;16、调查笔录;17、金山区某人民政府发文稿;18、金山区某人民政府答复书;19、特快专递交寄单;20、金山区农村居民建房规划点建设管理办法（试行）;21、《暂行规定》;22、沪府发（2013）78号，证明被告在收到原告申请后的处理情况。此外，被告还提交了《暂行规定》第十七条第二款，证明被告的职权依据。
　　本案的争议焦点在于《暂行规定》第十七条的适用问题。该条第一款规定，“征地公告时，符合本市农村村民住房建设申请条件的村民家庭，因建设规划控制等原因未新建、扩建住房的，现住房建筑面积以征地公告时符合农村村民建房申请条件的人数计算；低于现行农村村民住房可建面积标准的部分，可给予土地使用权基价补偿和价格补贴，但他处有经批准建造的农村住宅、已享受过福利分房或已享受过房屋拆迁补偿安置的人数除外。每户可建建筑面积与原建筑面积总和，不得高于当地现行农村村民住房建设标准，且不作分户计算。”可见，该条仅针对征地中的可建未建面积的认定做出了规定。原告必须首先证明征地行为存在，才存在适用上述条文的前提；而在原告完成了此项证明责任后，才存在认定原告是否他处有经批准建造的农村住宅、是否已享受过福利分房或是否已享受过房屋拆迁补偿安置的必要。原告未能证明枫泾镇新华村某组某号房屋因征地而拆除，因此本院没有必要对于上述但书条款中的事实做出认定。基于此，本院对于双方当事人提供的与此相关的下列证据不再认定：原告的证据四、证据六、证据七；被告的第五组证据中的证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9、证据10、证据11、证据12。除此以外，原告与被告对其他证据的真实性均予以认可，可以相互印证，能够反映出原告提出申请的过程以及被告的处理过程，本院予以确认。
　　经审理查明:原告户口位于上海市金山区枫泾镇新华村某组某号，但该房屋建房用地审批表中的申请人为原告的弟弟张某某，其中并不包括原告。2010年9月1日，因沪杭高铁30米范围建设的需要，在未征收集体土地的情况下，张某某与枫泾镇动迁办签订房屋拆迁补偿安置协议，后新华村某组某号房屋被拆除。2013年3月5日，原告向被告提出申请，要求被告认定可建未建房屋建筑面积150平方米、建筑占地面积80平方米，并要求获得动迁利益补偿。因原告申请不明确，被告曾多次要求原告补充材料。2013年5月3日，被告接待了原告及其代理人周菊妹，并制作了调查笔录，承诺于收到补充材料后一个月做出答复。原告将其申请事项明确为认定可建未建房屋建筑面积180平方米、建筑占地面积80平方米，并由被告向原告补偿相应的动迁利益171,000元。2013年5月17日、6月28日、7月9日，被告三次收到原告寄来的补充材料。2013年9月6日，被告做出答复，以原告的申请不符合《暂行规定》第二条、第十七条的规定为由，决定对原告的申请不予认定。
　　本院认为：在职权依据方面，依据《暂行规定》第十七条的规定，被告具有就可建未建面积做出认定的法定职权，但该条并未赋予被告认定建筑占地面积以及做出拆迁补偿的法定职权；在法律适用方面，被告认为原告的申请不符合《暂行规定》第二条、第十七条的规定，本院予以支持。首先，《暂行规定》第二条明确规定，“在本市行政区域范围内征收集体土地中实施房屋补偿的（以下简称“征地房屋补偿”），适用本规定。”本案中并不存在征收集体土地的行为，因此《暂行规定》在本案中不适用，原告的申请缺乏法律依据。其次，由于本案中并无征收集体土地与发布征地公告的事实，原告也未能证明其符合农村村民建房申请条件，因此，原告与其丈夫黄某不属于“征地公告时，符合本市农村村民住房建设申请条件的村民家庭”。再次，原告申请内容缺乏法律依据。经法庭当庭询问，原告明确提出的法律依据仅为《暂行规定》第十七条，而对于《上海市农村村民住房建设管理办法》以及上海市金山区人民政府64号文、66号文等则未能明确应当适用的具体条款。关于可建未建面积的计算，依据《暂行规定》第十七条第一款的规定，应当为以征地公告时符合农村村民建房申请条件的人数计算的现住房建筑面积低于现行农村村民住房可建面积标准的部分，而原告并未就此差额面积予以举证。《金山区农村居民建房规划点建设管理办法（试行）》以及《上海市农村村民住房建设管理办法》系对农村村民申请建房的规定，在本案中并不适用，原告以上述规定为依据提出申请不符合法律规定。最后，《暂行规定》第一条明确规定，“为规范征收集体土地房屋补偿行为，维护征地范围内房屋权利人的合法权益”。原告所提供的户籍材料并不足以证明其系新华村某组某号房屋的权利人，因此原告不属于《暂行规定》中有权主张征地补偿的权利人；在执法程序方面，被告于2013年3月6日接到原告申请，后多次要求原告补正，并分别于2013年5月17日、6月28日、7月9日收到原告寄来的补充材料。被告于2013年9月6日做出答复时，超出了于2013年5月3日做出的收到补正材料后一个月做出答复的承诺期限。同时，被告作为行政机关，理应将申请中存在的不明确之处一次性全部告知原告。被告多次要求补正，并于收到申请后半年左右才最终做出答复，不符合依法行政的精神，应在今后的工作中予以纠正，以切实提高行政行为的效率；在认定事实方面，被告认为原告的申请不符合法律规定，本院予以支持。
　　综上，依照《最高人民法院关于执行?中华人民共和国行政诉讼法?若干问题的解释》第四十五条、第五十六条第(四)项之规定，参照《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第一条、第二条以及第十七条之规定，判决如下：
　　驳回原告张某的诉讼请求。
　　本案案件受理费人民币50元，由原告张某负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。



审 判 长 王永亮
代理审判员 蒋丹霞
人民陪审员 张进龙
二〇一四年一月二十日
书 记 员 吴 燕