（2013）黄浦行初字第311号

原告上海迪昂实业发展有限公司。
　　委托代理人胡炯明，上海市公源律师事务所律师。
　　委托代理人池永伟，上海市公源律师事务所律师。
　　被告上海市黄浦区安全生产监督管理局。
　　法定代表人刘喜文。
　　委托代理人李明。
　　委托代理人黄震尧，上海市中和律师事务所律师。
　　原告上海迪昂实业发展有限公司(以下简称迪昂公司)诉被告上海市黄浦区安全生产监督管理局(以下简称黄浦安监局)不服行政处罚决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告迪昂公司的委托代理人胡炯明、池永伟，被告黄浦安监局的法定代表人刘喜文及其委托代理人李明、黄震尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　2013年6月21日，被告黄浦安监局作出第XXXXXXXXXX－1号行政处罚决定，认定2012年12月30日2：55分许在上海市延安东路XXX号四川大楼部分房屋坍塌事故中，原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款之规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项之规定，决定对原告处以罚款人民币10万元。
　　原告迪昂公司诉称：2006年6月，原告出资向上海新黄浦置业股份有限公司购买了位于黄浦区延安东路XXX号四川大楼七楼897平方米的办公用房，并包含附记的八楼顶层搭建。“12.30”事故发生后，经原告调查，被告对四川大楼局部坍塌的原因认定有误，真实原因为六楼承重立柱在大楼倒塌之前早已被拆除，七层加建工程在1984年未按规范施工且偷工减料，以及上海新黄浦置业股份有限公司违法在八楼进行搭建，造成楼房荷载增加，搭建施工质量低劣，造成房屋产生水平位移。因此造成四川大楼局部坍塌的直接责任人应当是六楼坍塌区域的业主上海建筑材料(集团)总公司、七层加建人上海市黄浦区住房保障和房屋管理局以及八楼违法搭建人上海新黄浦置业股份有限公司，而非案外人吴某某夫妇以及原告。被告在事故调查过程中未要求上海市黄浦区住房保障和房屋管理局、上海市黄浦区建设和交通委员会回避，也拒不复核原告反映的问题，在没有鉴定结论的情况下，妄下定论并作出行政处罚，违反法律规定。因此，原告诉请法院判决撤销被告作出的第XXXXXXXXXX－1号行政处罚决定，并返还原告已缴纳的10万元罚款。
　　被告黄浦安监局辩称：“12.30”事故发生后，被告依法开展了调查。相关检测报告和专家组认定，案外人吴某某对四川大楼七、八楼的违规装修是造成四川大楼部分房屋坍塌的直接原因。作为出租方的原告未尽安全生产监管义务，对事故的发生负有责任，被告据此作出被诉行政处罚决定。原告主张其他单位的行为是导致本次事故发生的直接原因，但其提出的证据不能推翻专业机构和专家组出具的专业意见。上海市黄浦区住房保障和房屋管理局、上海市黄浦区建设和交通委员会均系房屋行政管理部门，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定派员参加调查组与法不悖。原告在行政程序中曾经书面向被告提出陈述和申辩意见，被告经审查认为其意见并不成立，故未予采纳。因此，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，请求法院判决维持。
　　诉讼中，原告为证明其主张，出示以下证据材料：
1、《上海市房地产买卖合同》；
2、购房发票；
3、《上海市房地产权证》；
上述证据1、2、3证明原告系四川大楼七、八楼的所有权人，房地产权证上记载八楼搭建面积245平方米，但实际面积远大于该记载。
　　4、(2013)沪长证字第395号《公证书》；
5、(2013)沪长证字第676号《公证书》；
6、(2013)沪长证字第677号《公证书》；
7、四川大楼《正面立视图》；
8、《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》；
上述证据4、5、6、7、8证明六楼两承重立柱在本次事故发生之前就已经被拆除，上海市黄浦区住房保障和房屋管理局于1984年加建四川大楼七层时未按规范施工。
　　9、《关于“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况报告》；
10、《生产安全事故调查情况告知书》；
11、《行政处罚听证告知书》及罚款收据。
　　上述证据9、10、11证明被告故意隐匿“12.30”事故真实原因，不予追究直接肇事者的法律责任，却将原告以及案外人吴某某夫妇作为替代责任人。
　　12、证人姚某某的证言，证明被告对于“12.30”事故原因认定有误。姚某某出庭陈述称，其系四川大楼七、八层承租人吴某某的妻子，也是本次装修过程中承租方的实际管理人，装修工程为将七楼原三排房间改建成两排。姚某某将装修款打入施工队负责人程青松的个人银行账户，其曾向物业公司提交过加盖有上海润格建筑工程有限公司公章的营业执照和合同，但不清楚装修工程是否已经报批。原告虽派人到现场但并未查验相关人员资质，装修图纸系姚某某在无资质的打印店制作，且交给原告审核。目前，姚某某及其丈夫吴某某因该事故处于刑事责任追诉中，现已取保候审。
　　诉讼中，被告以《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第二条之规定，以及《黄浦区人民政府关于同意授权黄浦区生产安全事故调查牵头单位的批复》，证明其具有作出安全生产行政处罚的法定职权。
　　被告就作出被诉具体行政行为的程序依据提供了《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条之规定，并出示以下证据材料证明其行政处罚程序合法：
1、《关于组成“12.30”四川大楼坍塌事故调查组的决定》；
2、《关于“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况报告》；
3、《黄浦区人民政府关于同意“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况的批复》；
上述证据1、2、3证明“12.30”四川大楼坍塌事故调查组成立以及得出调查结论的过程。
　　4、黄安监事故告(2013)0001－1号《生产安全事故调查情况告知书》、委托书及送达回证，证明被告告知原告“12.30”生产安全事故的调查情况；
5、沪黄安监管立字(2013)第0001号《立案审批表》；
6、沪黄安监管延字(2013)第0001号《案件延期办结报批表》；
7、《关于“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故处理延期办结的请示》；
8、《市安全监管局关于同意“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故行政处罚延期办结的批复》；
上述证据5、6、7、8证明被告经批准依法延长办案期限，在法定期限内作出被诉处罚决定。
　　9、沪黄安监管报字(2013)第0001号《案件处理报批表》，证明被告对原告作出处罚决定事先经讨论和批准；
10、沪黄安监管事告字(2013)第0001－1号《行政处罚事先告知书》及送达回证，证明被告向原告告知了拟对其作出行政处罚的依据和内容，同时告知原告陈述和申辩的时间及地点；
11、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明原告收到了听证告知书，但未提出听证申请；
12、《行政处罚决定书》和送达回证，证明被告作出被诉行政处罚决定，并将法律文书送达原告。
　　被告就作出被诉具体行政行为所认定的事实，出示以下证据材料：
13、迪昂公司的工商营业执照；
14、《上海市房地产权证》；
15、《房屋租赁协议》及《补充协议》；
上述证据13、14、15证明原告系四川大楼七、八楼的所有权人，案外人吴某某是四川大楼七、八楼的承租人。
　　16、询问笔录；
17、技术服务合同；
18、《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》；
19、《关于聘请“12.30”四川大楼坍塌事故调查专家组的决定》；
20、《“12.30”延安东路XXX号大楼部分倒塌事故原因认定报告》；
21、《事故调查处理报告》、《事故调查处理报告批复》；
上述证据16、17、18、19、20、21证明四川大楼部分房屋坍塌的直接原因系承租人违规装修，原告未尽安全生产监管义务，在事故发生中负有相应责任；
22、《上海市历史文化风貌和优秀历史建筑保护条例》，证明优秀历史建筑的所有人应当委托有资质的单位进行修缮施工，并将修缮的设计、施工方案报送市房屋行政管理部门；
23、房地产估价报告；
24、四川大楼抢险明细账、发票、收据、抢险工程结算单；
上述证据23、24证明“12.30”事故属于一般事故。
　　24、律师函，证明原告在行政程序向被告提出的申辩意见；
25、《行政处罚决定书》及送达回证，证明处罚决定的内容。
　　被告就作出本案被诉具体行政行为的法律依据提供了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第四项、第三十七条第一项之规定，证明其作出行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。
　　经质证，原告对被告出示的职权依据没有异议。对程序依据提出异议认为，被告未全面、客观、公正地进行调查，被告勘验时没有通知原告和案外人吴某某和六楼业主到场，且被告对于原告提出的书面申辩没有进行复核。原告对被告出示的证据提出异议认为，证据1、2、3所涉及的上海市黄浦区住房保障和房屋管理局、上海市黄浦区建设和交通委员会均系负责房屋管理的部门，与本案系争事实存在利害关系，根据《上海市安全事故处理条例》第二十三条的规定不应作为事故调查组成员，证据2不具有真实性，回避了四川大楼倒塌的真正原因；被告在证据4中没有全面表述《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》中对七、八层加建质量存在问题的描述，对相关内容进行了删减；证据9《案件处理报批表》中只有分管局长和局长的审批意见，违反了“3万元以上罚款应集体讨论决定”的法律规定，《生产安全事故调查情况告知书》中对事故责任认定以及对事故责任者的处理意见共计五项，但《案件处理报批表》中只列明对原告和上海瑞福物业有限公司法定代表人进行罚款，被告未对该变化进行说明；对于证据12，被告在《生产安全事故调查情况告知书》中认定原告在未报批的情况下允许施工队违法施工，而《行政处罚决定书》中并未认定原告是否应当报批装修工程；证据15可以证明原告已经与案外人在租赁协议中约定了安全生产管理责任，且案外人吴某某委托的上海润格建筑工程有限公司系有资质的建筑工程公司；证据16询问笔录中对现场堆放材料的说法前后不一致；证据18《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》系阶段性报告，报告中亦明确应当有后续检测，被告依据该阶段性检测报告作出处罚认定事实不清。对于被告适用的法律依据，原告提出异议认为，《中华人民共和国安全生产法》第四十一条涉及安全生产协议，但《生产安全事故调查情况告知书》中并无此认定；四川大楼作为优秀历史建筑，装修应当注意的事项房管部门并未事先告知原告，原告当然无法告知承租人相应情况。
　　经质证，被告对原告出示的证据1、2、3真实性没有异议；但认为证据4－11不能证明原告欲证事实。证人证言可以证明在未办理报批手续的情况下，原告同意承租人进行装修。
　　本院对经庭审质证的证据材料进行审查后认为：
1、原告出示的证据1－11具有真实性，证据4－11、姚某某的证人证言不能证明原告欲证事实，本院不予采信；
2、被告出示的证据材料来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以证明被告欲证事实，本院予以采纳；
3、被告出示的职权依据、程序依据、法律依据系现行有效的法律规范，与本案审查被诉具体行政行为合法性相关，本院予以确认。
　　根据上述经审查确定的有效证据和依据，本院查明案件事实如下：本市延安东路XXX号四川大楼系本市优秀历史建筑，其中七层及八层搭建的所有权人为原告迪昂公司。2012年11月8日原告与案外人吴某某签订房屋租赁协议，将七层、八层出租给吴某某使用。同年11月15日，承租人开始装修。在装修过程中，2013年12月30日2时55分许，四川大楼西南翼六、七、八层发生部分房屋坍塌。
　　事故发生后，经上海市黄浦区人民政府授权，被告黄浦安监局、上海市黄浦区建设和交通委员会、上海市黄浦区住房保障和房屋管理局、上海市黄浦区监察局、上海市公安局黄浦分局、上海市黄浦区总工会、上海市黄浦区人民检察院反贪污渎职局等部门派员组成“12.30”事故调查组，展开事故调查，对相关人员进行了调查询问。2013年1月14日，事故调查组委托的上海市建筑科学研究院房屋质量监测站作出《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》，该报告认定：一、房屋经多次加建，房屋层数增加，墙体荷载和楼屋面荷载增加，尤其六层以上的荷载增加较多；二、改建装修内隔墙改变较多，七层地坪开槽情况普遍且较深；三、房屋续建、加建、使用等历史较为复杂，有待后续检测予以明确；四、东北翼七层外围护墙根部有明显的变形，残存的西南翼六层北墙不稳定。
　　2013年1月22日，事故调查组聘请的专家组作出《“12.30”延安东路XXX号大楼部分倒塌事故原因认定报告》，专家组认为四川大楼房屋结构倒塌兼具间接和直接导因，其中七层楼面原有主管槽扩挖、新主管槽以及通向各房间新分管槽开挖是大楼西南翼六、七层(局部八层)倒塌的直接导因；另外，由轻变重拆改墙体和随意堆放施工材料等行为，不仅使楼面竖向荷载分布产生显著改变，而且导致楼面竖向荷载的明显增加，构成房屋倒塌的间接导因之一；层六柱纵筋未有效地锚入至下层柱，不具备刚性连接条件，因而抗弯能力十分有限，不能承载过多超载，构成房屋倒塌的间接导因之二；施工因素的复杂性、不确定性(例如不适当的动态施工、盲目野蛮施工)构成房屋倒塌的间接导因之三。
　　2013年1月28日，事故调查组向上海市黄浦区人民政府作出《“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况报告》，认为原告无视国家安全生产法律法规的有关规定，在该装修项目未进行报批情况下，允许无资质的施工人员进行盲目装修，且未尽对承租人的安全管理责任，是“12.30”事故发生的间接原因之一。建议由被告按照国家安全生产法律法规的有关规定给予行政处罚。同月29日，上海市黄浦区人民政府同意事故调查组对事故的原因分析和对责任者(单位)的处理建议。
　　2013年1月30日，被告黄浦安监局对原告迪昂公司的违法行为进行立案查处。同年4月2日，被告向原告发出《生产安全事故调查情况告知书》，4月8日原告回函进行了陈述申辩。因案情复杂，被告向上海市安全生产监督管理局申请延期办结至同年7月30日。同年6月17日，被告向原告发出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项的规定，拟对原告处以罚款人民币10万元。原告在规定期限内未提出听证申请。同年6月21日，被告作出被诉行政处罚决定，原告收到决定书后按期缴纳了罚款。由于对行政处罚决定不服，原告在法定期限内向本院提起行政诉讼。
　　本院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》等规定，被告黄浦安监局具有对安全生产事故负有责任的单位进行行政处罚的行政职权。被告在“12.30”安全生产事故发生后，进行了立案、调查，作出行政处罚决定前进行了事先告知，给予原告陈述、申辩和听证的权利，并在法定期限内作出行政处罚决定，行政程序无不当之处。
　　本案的争议焦点为，原告是否存在违反国家安全生产法律法规的行为，并在生产安全事故中负有相应责任。经查，上海市建筑科学研究院房屋质量监测站作出的《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》、专家组作出的《“12.30”延安东路XXX号大楼部分倒塌事故原因认定报告》均认定，案外人对四川大楼七、八层的违规装修施工是造成大楼部分房屋坍塌的直接原因。根据《中华人民共和国安全生产法》、《上海市安全生产条例》的规定，原告迪昂公司作为涉案物业的所有权人和出租方，应当与承租方签订安全生产管理协议，明确双方对出租场所的安全管理责任；原告还应当查验承租方所从事的生产经营范围，对涉及生产场所安全的行为进行监督检查，发现承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻并向所在地的安全生产监管部门和专项监管部门报告。但原告未履行上述法定义务，被告经调查取证认定原告在事故中未尽安全生产监管责任，继而对其作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，一般事故处10万元以上20万元以下罚款。本案中，被告根据财产损失大小认定“12.30”事故为一般事故，综合考量原告违法行为在构成此次安全生产事故的原因中所占比例，对原告处以罚款10万元，量罚适当。
　　原告在诉讼中主张，其他物业所有人或建设方的拆改建行为是四川大楼坍塌的直接原因，应由其承担安全生产事故责任。本院认为，四川大楼部分房屋坍塌系由多个原因导致，《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》以及专家组作出的《“12.30”延安东路XXX号大楼部分倒塌事故原因认定报告》均有专业论断，上海市黄浦区人民政府批复同意的《“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况报告》和被告发出的《生产安全事故调查情况告知书》亦未回避该事实。现原告出示的证据不足以推翻专业检测机构和建筑专家组出具的检测、认定意见，亦无法否定案外人违规施工与大楼坍塌之间的因果关系。鉴于案外人对四川大楼七、八层的违规装修施工是造成事故的直接原因，作为出租方的原告在未尽安全生产监管责任的情况下，即应承担相应责任。
　　另外，原告还认为，其已与承租人在租赁协议中约定了各自的安全生产责任，故被告认定事实有误。经查，原告与承租人在房屋租赁协议中约定，承租人在租赁期内严格内部管理，做到安全生产，如发生消防、人身等一切安全责任事故的，全部经济责任和法律责任均由承租方承担，与出租方无涉；如因此而给出租方造成损失的，承租方应无条件赔偿。本院认为，原告作为房屋出租方，应根据《中华人民共和国安全生产法》、《上海市安全生产条例》的规定，履行相应安全生产的监管义务。原告以房屋租赁协议的形式将安全管理责任全部归咎于承租人，并非是双方对安全管理的约定，而是原告对于责任的推卸。因此，被告认定原告未与承租人签订安全生产管理协议的事实清楚，对于原告的上述主张，本院不予采纳。
　　综上，被告作出被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，对原告量罚适当，对于原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。鉴于被诉具体行政行为合法有效，原告诉请返还罚款人民币10万元并无事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
驳回原告上海迪昂实业发展有限公司的诉讼请求。
　　案件受理费人民币50元，由原告上海迪昂实业发展有限公司负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。






审 判 长 王艳姮
代理审判员 葛 翔
人民陪审员 梅德金
二〇一四年一月七日
书 记 员 刘 颖