（2014）杨行初字第15号


原告郭惠，男。
被告上海市杨浦区建设和交通委员会，住所地上海市杨浦区。
法定代表人赵阳，上海市杨浦区建设和交通委员会主任。
委托代理人李庆，上海市杨浦区建设和交通委员会工作人员。
委托代理人陆震华，上海四维乐马律师事务所律师。
原告郭惠不服被告上海市杨浦区建设和交通委员会作出的第20130826－02号－告《政府信息公开申请答复书》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月3日公开开庭审理了本案。原告郭惠，被告上海市杨浦区建设和交通委员会的委托代理人李庆、陆震华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年8月26日作出第20130826－02号-告《政府信息公开申请答复书》，内容为：“本机关于2013年8月26日收到您要求获取‘上海仁恒杨浦房地产有限公司为上海市杨浦区政和路xx弄《仁恒怡庭》项目，在贵委员会办理工程竣工验收备案时所涉及的具体监督检查记录的档案材料，名称为：1、《工程竣工验收报告》；2、《工程质量监督报告》’的申请。现依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，答复如下：经审查，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，您要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。”
原告郭惠诉称：原告向被告提出申请，要求获取上海仁恒杨浦房地产有限公司为上海市杨浦区政和路xx弄仁恒怡庭项目在被告处办理工程竣工验收备案时所涉及的具体监督检查记录的档案材料，名称为：1、《工程竣工验收报告》；2、《工程质量监督报告》，被告答复原告上述政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。原告认为被告认定事实不清、适用法律错误，故要求撤销被告作出的政府信息公开答复，并请求法院责令被告立即公开原告申请公开的信息，包括：1、《工程竣工验收报告》；2、《工程质量监督报告》（含相关附件）。
被告上海市杨浦区建设和交通委员会辩称：被告收到原告的申请后，经审查认为原告要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的信息，并在法定期限内告知了原告。被告认为具体行政行为依据的事实清楚、证据确凿、适用法律正确、未违反法定程序，要求法院驳回原告的全部诉讼请求。
庭审中，被告提供《上海市政府信息公开规定》第五条第（二）项作为作出被诉具体行政行为的职权依据。经质证，原告没有异议。
原告提供如下事实证据：
1、2013年7月4日原告递交的政府信息公开申请书及附件；
2、第201307191374220117948号－告《政府信息公开申请答复书》及第20130826－02号－告《政府信息公开申请答复书》；
3、2013年10月22日原告递交的行政复议申请书；
4、杨府复字（2013）第46号《上海市杨浦区人民政府行政复议决定书》；
5、被告提供的答辩状。
以上证据共同证明原告提出申请后，被告在答复中没有对原告申请内容予以公开，且没有做出合法合理的解释，实质上属于对原告申请的不作为。被告答辩状中的错误也证明被告一贯不负责任、不作为的工作态度。
经质证，被告对原告提供事实证据的真实性没有异议，但是认为该证据不能证明被告不作为，被告已经依法向原告作出了答复。
被告于举证期限内向本院提供如下事实证据：
1、上海市杨浦区建设和交通委员会政府信息公开申请表、政府信息公开申请书、原告邮寄的EMS中国邮政快递回执。证明被告于2013年7月8日收到原告的政府信息公开申请。
2、第20130826－02号－告《政府信息公开申请答复书》、挂号信回执二张。证明被告认定原告申请公开信息性质不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息，故于2013年8月26日作出被诉答复书并向原告送达。
3、杨府复字（2013）第46号《上海市杨浦区人民政府行政复议决定书》。证明经区政府复议认定被告作出的政府信息公开答复正确、合法、合理。
以上事实证据同时证明被告的执法过程如下：2013年7月8日，被告收到原告政府信息公开申请。2013年7月25日，经负责人同意延期，被告发出《延期答复告知书》，告知原告答复期限延期到2013年8月16日。2013年8月15日，被告作出第201307191374220117948号－告《政府信息公开申请答复书》，该份答复书针对原告申请中明确的部分进行了答复。同日，被告向原告发出《政府信息公开补正申请告知书》，告知原告对申请中不明确的部分在2013年8月23日之前补正。2013年8月26日，被告收到原告补正申请，原告明确要求被告公开《工程竣工验收报告》、《工程质量监督报告》。2013年8月26日，被告作出本案被诉政府信息公开申请答复书并向原告送达。
经质证，原告对被告提供的事实证据真实性没有异议，但是认为原告申请公开的内容是依法应予公开的内容，被告答复中未向原告说明不予公开的理由；对这些证据所证明的执法程序没有异议。
经审核，原、被告提供的证据来源和形式合法，可以反映客观事实，本院予以采信。
庭审中，被告提供法律规范依据如下：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条意见。经质证，原告认为被告不予公开信息应向原告说明理由，被告没有说明理由，另外《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二段包含内部管理信息和过程性信息，被告也没有说明原告要求申请的信息属于内部管理信息还是过程性信息。经法庭当庭询问，被告认为原告申请公开的政府信息属于过程性信息，原告对此也表示异议。
经审理查明：原告于2013年7月8日通过邮政特快专递向被告提出政府信息公开申请，要求公开被告向上海仁恒杨浦房地产有限公司颁发上海市杨浦区政和路xx弄仁恒怡庭项目《建设工程竣工备案证书》的依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录以及办理情况，其中特别要求（包括但不限于）公开以下具体信息：1、公开被告颁发该项目《建设工程竣工备案证书》时建设单位提交的《竣工验收报告》；2、公开被告颁发该项目《建设工程竣工备案证书》时工程质量监督机构出具的《工程质量监督报告》及出具该报告事实依据资料。2013年7月25日，被告发出《延期答复告知书》，告知原告答复期限延期到2013年8月16日。2013年8月15日，被告针对原告申请要求公开被告颁发仁恒怡庭项目《建设工程竣工备案证书》时建设单位提交的《竣工验收报告》和工程质量监督机构出具的《工程质量监督报告》及出具该报告事实依据资料，作出了第201307191374220117948号－告《政府信息公开申请答复书》，告知原告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，原告要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。针对原告的其他申请内容，被告在同日作出第201307191374220117948号－补告《政府信息公开补正申请告知书》，告知原告对于其提出的要求公开被告向上海仁恒杨浦房地产有限公司颁发上海市杨浦区政和路xx弄仁恒怡庭项目《建设工程竣工备案证书》的依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录以及办理情况的申请，内容不明确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项、《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（八）项的规定，通知原告在2013年8月23日之前补正。原告在2013年8月22日补正申请，明确要求被告提供上海市杨浦区政和路xx弄仁恒怡庭项目的《工程竣工验收报告》和《工程质量监督报告》。被告2013年8月26日收到原告的补正申请，同日作出第20130826－02号－告《政府信息公开申请答复书》并向原告送达。原告不服该答复，向上海市杨浦区人民政府申请行政复议。2014年1月6日，上海市杨浦区人民政府作出杨府复字（2013）第46号《行政复议决定书》，维持被告的具体行政行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告郭惠及其他仁恒怡庭业主共22人向本院提起（2014）杨行初字第19号行政诉讼案，要求撤销上海市杨浦区建设和交通委员会向仁恒怡庭项目颁发的2011YP0030建设工程竣工验收备案证书。在该案审理中，被告将《工程竣工验收报告》作为颁发2011YP0030建设工程竣工验收备案证书的证据提交给本院，本院也将该证据交换给原告，并于2014年4月10日当庭进行了质证。
本院认为：原告有权根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向被告申请获取相关信息，被告具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责，其在法定期限内对原告的申请作出答复，未违反法定行政程序。本案的争议焦点在于：一是被告认定原告要求公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息是否正确；二是被告做出的答复适用法律法规是否正确。
关于被告认定原告要求公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息是否正确的问题。被告认为原告申请公开的政府信息属于过程性信息，据此答复原告其申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。判断原告要求公开的两份系争报告是否属于不应公开的过程性信息，应考虑过程性信息的特征和保护目的。首先，过程性信息一般不应公开。过程性信息是行政机关在正式决定形成过程中的信息，对正处于决定形成过程中的信息，保护的目的在于防止信息泄露影响执法活动的顺利进行，避免由于信息泄露引起的误解和社会混乱。行政决定作出以后，对曾处于决定形成过程中的政府信息，保护的目的在于保护行政机关内部的充分交流，从而使行政机关工作人员在决策制定过程中敢于畅所欲言，确保决策过程的科学性和民主性。其次，两份系争报告不具有过程性信息特征。结合本院查明的事实看，原告要求公开的两份报告是被告在颁发工程竣工验收备案证过程中需要审查的文件，其中《工程竣工验收报告》是开发商在备案过程中必须向被告提供的，《工程质量监督报告》是质量监督机构在备案过程中向被告提供的，两份报告独立、正式、完整，不属于行政机关在日常工作中制作以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。其公开既不存在信息泄露影响执法活动的顺利进行或信息泄露引起误解和社会混乱，也不存在公开后会影响行政机关内部的充分交流，影响决策过程的科学性和民主性。最后，被告已公开了《工程竣工验收报告》。在本院审理的其他行政案件中已将《工程竣工验收报告》作为证据向本院提供，本院也将其交换给该案中的原告，其中也包括本案原告。综上，两份系争报告明显不属于过程性信息，被告认定两份系争报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息错误。
关于被告适用法律法规是否正确的问题。基于上述分析认定，被告适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定所做出的答复，是基于错误认定两份系争报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息，当属适用法律不当。且被告适用的上述规定和《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（三）项均明确，认为申请公开的信息属于不予公开范围的，应当依法告知申请人并说明理由，但被告作出的答复中未予告知和说明。同时被告在答复中引用《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》时，未指明具体条款，没有具体指向性，适用执法意见存在不明确。被告辩称其作出的具体行政行为适用法律正确的意见，本院对此不予采纳。被告作出的答复适用法律法规错误。
综上所述，被告依职权作出的政府信息公开答复虽未违反法定程序，但认定事实不清，适用法律、法规错误，原告要求撤销被告作出的政府信息公开答复，于法有据，本院应予支持。被告应重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市杨浦区建设和交通委员会作出的第20130826－02号－告《政府信息公开申请答复书》；
二、被告上海市杨浦区建设和交通委员会应于本判决生效之日起五日内对原告郭惠的申请重新作出答复。
本案案件受理费人民币50元，由被告上海市杨浦区建设和交通委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。


审 判 长 强 康
代理审判员 丁雅玲
人民陪审员 陈 蓓
二〇一四年五月十九日
书 记 员 周 圣