（2014）黄浦行初字第140号
　　原告谢礼敦。
　　原告金烈烨。
　　原告谢之微。
　　原告童学波。
　　原告童乐天。
　　被告上海市黄浦区人民政府。
　　法定代表人彭崧。
　　委托代理人张中南。
　　委托代理人邱文。
　　第三人上海市黄浦区住房保障和房屋管理局。
　　法定代表人洪继梁。
　　委托代理人朱炯。
　　原告谢礼敦、金烈烨、谢之微、童学波、童乐天不服被告上海市黄浦区人民政府(以下简称黄浦区政府)所作房屋征收补偿决定一案，于2014年3月26日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告黄浦区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了作出被诉房屋征收补偿决定的证据和依据。因上海市黄浦区住房保障和房屋管理局(以下简称黄浦房管局)与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人童学波，被告黄浦区政府的法定代表人彭崧及其委托代理人张中南、邱文，第三人黄浦房管局的法定代表人洪继梁及其委托代理人朱炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原告诉称：系争房屋本市旧仓街XXX弄XXX号二层亭子间所处地块系商业开发，且已经作为土地储备由上海露香园置业有限公司开发使用，故该地块不应以旧区改造为由进行公益征收。被告没有收回70年国有土地使用权，其在未取得国有土地使用权的情况下对原告作出征收补偿决定属超越职权。被诉征收补偿决定与征收决定紧密关联，由于被告作出的征收决定不合法，相应的征收补偿决定也没有事实依据，违反法律规定。根据企业法人营业执照记载，上海市黄浦区第一房屋征收服务事务所有限公司成立于2012年5月11日，而被告早在2012年4月18日即委托该事务所实施房屋征收，因此该事务所实施的一系列征收行为均无效，被告据此作出的征收补偿决定违反法定程序。综上，原告诉请法院判决撤销被告于2013年12月27日作出的沪黄府房征补[2013]132号房屋征收补偿决定。
　　被告辩称：征收决定和征收补偿决定是两个行政行为，原告对征收决定合法性提出的异议与本案无关。实施土地储备和实行房屋征收是两个范畴的概念，土地储备是土地的使用方式之一，房屋征收是对国有土地上房屋及实际居住的居民进行安置补偿的方式。2012年经上海市人民政府、上海市规划和国土资源管理局和上海市发展和改革委员会等部门批复，露香园路项目原二期用地的土地使用权由政府收回，以土地储备方式进行旧城区改造，即已经取消了上海露香园置业有限公司对该地块的土地开发权。露香园路地块危旧房集中，基础设施落后，居民要求旧区改造呼声强烈，被告实施旧城区改建符合公共利益的需要。因此，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
　　第三人述称：其同意被告的意见。房屋征收事务所是在本市房屋拆迁公司归并整合的基础上组建的承担具体征收补偿事务的单位，上海市黄浦区第一房屋征收服务事务所有限公司经本市住房保障部门备案许可，可以承担征收补偿工作，第三人委托其开展露香园路项目具体征收补偿事宜，符合法定要求。第三人认为被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
　　被告黄浦区政府为证明被诉具体行政行为合法，在法定举证期限内向本院提交以下证据和依据：
被告就职权依据提交《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条；《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条、第四十二条之规定。
　　被告就程序依据提交《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》第三条之规定。
　　被告就法律适用依据提交《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条；《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第四十二条；《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》第三条；沪房管规范征[2012]9号《关于贯彻执行<上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则>若干具体问题的意见》第六点；黄府规[2012]2号《关于印发黄浦区贯彻执行<上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则>若干意见的通知》第二点；沪房管规范保[2012]8号《关于印发<上海市共有产权保障房(经济适用住房)申请对象住房面积核查办法>的通知》第一点之规定。
　　被告就事实证据出示：1、黄府征[2012]1号《上海市黄浦区人民政府房屋征收决定》，证明被告于2012年6月2日作出黄浦区露香园路地块房屋征收决定；
2、第三人的组织机构代码证，证明房屋征收部门具备法人资格；
3、上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司企业法人营业执照、委托房屋征收协议书，证明房屋征收事务所具备企业法人资格，且接受房屋征收部门的委托；
4、上海八达国瑞房地产土地估价有限公司企业法人营业执照及资质证书，证明房地产估价机构具备企业法人资格、具备一级资质等级，且在有效期限内；
5、房屋征收估价机构选举结果的公告，证明涉案地块房地产估价机构由被征收范围内的居民投票选举产生；
6、房屋征收补偿协议生效的公告，证明涉案地块已于2012年11月1日完成规定的签约比例，补偿协议生效；
7、征收工作人员房屋征收工作证、委托书，证明征收工作人员具有开展房屋征收工作的资质，受上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司委托参加审理协调会和签收征收补偿决定文书；
8、本市旧仓街XXX弄XXX号二层亭子间公房租赁凭证、房籍资料摘录，证明被征收房屋的权属和面积情况；
9、户口簿复印件、居民户籍资料摘录表及上海市房地产登记薄，证明原告户在册户口情况、人员情况及他处住房情况；
10、房屋征收补偿方案及附件、回执，证明房屋征收部门已将征收补偿安置方式、征收补偿标准以及政策依据告知原告户；
11、关于黄浦区露香园路房屋征收范围内居住房屋房地产市场评估均价标准的公告，证明房屋征收部门将露香园路地块房屋征收范围内的评估均价告知居民，均价为人民币(以下金额均为人民币)23,799元/平方米；
12、上海市城市居住房屋征收评估分户报告单及送达回证，证明系争房屋经过评估市场单价为22,958元/平方米，征收工作人员已将评估报告送达原告户；
13、征收补偿方案及送达回证、看房单、居住困难审核申请征询单及送达回证，证明协商过程中，征收实施单位提供了两处安置房源供原告户选择，并将具体征收补偿方案告知原告户，同时房屋征收部门征询了原告户是否提出居住困难审核申请；
14、房地产评估鉴定申请受理通知单、专家鉴定现场查勘通知及送达回证、终止鉴定的通知，证明房屋征收部门申请上海市房地产估价师协会专家委员会对原告户房屋进行房地产评估鉴定，专家委员会受理后发出现场查勘通知，因原告户无人在家，致使专家无法入户，鉴定遂终止；
15、关于安排露香园路地块旧改居民安置房源情况说明的函，动迁安置房供应协议、房源清单及附件、房屋土地权属调查报告书和上海市新建住宅交付使用许可证，证明房屋征收部门提供了产权清晰、满足交付使用要求的安置房屋；
16、协商记录5份，证明征收双方经协商无法达成协议。
　　被告就行政程序证据出示：17、沪黄房征补报(2013)038号关于对谢礼敦户作出房屋征收补偿决定的报告，证明房屋征收部门向被告申请对原告户作出房屋征收补偿决定；
18、第一次审理协调会议通知、居住困难审核申请征询单及送达回证，证明被告通知原告户于2013年12月11日召开审理协调会，并征询其是否申请居住困难认定；
19、第一次审理协调会签到、记录，证明2013年12月11日被告召开了审理协调会，原告户谢之微代表该户出席；
20、房屋征收补偿决定书的签报单，证明被告在作出房屋征收补偿决定前经过内部审批程序；
21、房屋征收补偿决定书、送达回证及张贴照片，证明被告于2013年12月27日作出被诉房屋征收补偿决定，并将法律文书送达原告户。
　　经质证，原告对被告出示的法律依据提出异议认为，原告户房屋所在地块不属于征收性质，而是土地储备，因此被告不具有作出征收补偿决定的职权，相应地被告适用的程序依据和法律适用依据，原告均不予认可。原告对被告出示的证据1提出异议认为，原告户所属地块不属于旧区改造，被告作出征收决定错误，原告之前已向法院就征收决定提起诉讼，因被裁定驳回诉讼，现在上诉过程中；因露香园路项目不是公益征收，因此对证据10房屋征收补偿方案及附件不予认可；对证据14提出异议认为，原告户虽然收到了鉴定通知，但由于原告户对原评估并不认可，故不需要再行鉴定；对证据16提出异议认为，协商记录没有完整记录原告方的协商意见；对证据19提出异议认为，原告童学波、谢之微参加了审理协调会，原告户对此次征收的性质提出质疑，但被告未予记录，因此原告没有在记录上签名。第三人对被告出示的证据没有异议。
　　诉讼中，原告为证明其主张，出示以下证据材料：
1、2014年1月15日上海市黄浦区规划和土地管理局的信访答复，证明露香园路地块属于土地储备，土地使用权由上海市城市建设投资开发总公司和上海市黄浦区土地储备中心持有；
2、黄府信息2014第4号(答)政府信息公开申请答复书、沪黄府土(2012)3号《关于批准调整露香园地块用地范围的通知》；3、编号SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX02告知书、沪府土(2012)505号《关于收回土地使用权并批准对黄浦区露香园地块实施土地储备的通知》；证明露香园路地块自2004年起被批准由相关公司作商业开发用途，并实施土地储备；
4、沪房地黄(2004)出让合同第64号《上海市国有建设用地使用权出让合同》网页截图，证明露香园路地块的受让人是上海露香园置业有限公司，性质为商业用途；
5、《上海市黄浦区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；6、《上海城投控股股份有限公司发行股份购买资产暨重大资产重组(关联交易)报告书》(摘要)、《关于向上海露香园置业公司增资的公告》，证明上海露香园置业有限公司是上海城投控股股份有限公司的全资子公司，露香园路地块属于商业开发地块；
7、黄规信息(2014)011－告《政府信息公开申请告知书》；8、新闻摘录，证明露香园路地块实施的是土地储备，被告在作出征收决定的同时未收回土地使用权构成违法；
9、国有土地上房屋征收与补偿条例的解读，证明被告以房屋征收为名开展土地储备和商业开发，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；
10、房屋征收补偿决定书，证明原告具有起诉资格；
11、沪规土资许选[2012]第13号《建设项目选址意见书》；12、《黄浦区2011年经济和社会发展情况与2012年经济和社会发展计划》；13、沪改城(2012)001号《关于露香园地块调整用地范围征询意见的复函》；14、《关于黄浦区露香园路旧城区改建地块前期开发项目可行性研究报告(暨项目建议)的批复》，证据8、9、11、12、13、14证明露香园路地块属于商业开发项目，且之前已经进行了土地储备，被告现以公共利益、旧区改造为由作出的征收决定错误，因此被诉补偿决定亦错误。
　　经质证，被告对原告出示的证据10无异议，对原告出示的其他证据提出异议认为，与本案被诉征收补偿决定无关联性。被告同时认为，原告出示的证据5可以证明露香园路地块作为旧改地块被纳入了国民经济发展计划。第三人同意被告的质证意见。
　　第三人未出示证据。
　　本院对经庭审质证的证据和依据进行审查后认为：
1、原告出示的证据10具有真实性，可以证明原告的起诉符合法律规定，本院予以采信；原告出示其他证据欲证明黄府征[2012]1号房屋征收决定违法，由于本案合法性审查标的是被告作出的沪黄府房征补[2013]132号房屋征收补偿决定，故原告出示的其他证据与本案没有关联性，本院予以排除；
2、被告出示的证据材料来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以证明被告欲证事实，本院予以采纳；
3、被告出示的职权依据、程序依据、法律适用依据系现行有效的法律规范，与本案审查被诉具体行政行为合法性相关，本院予以确认。
　　本院根据上述经审查确认有效的证据和依据，查明案件事实如下：
原告谢礼敦系本市旧仓街XXX弄XXX号公房的承租人，该房屋类型旧里，房屋用途为居住，租赁部位二层亭子间，公共租赁部位晒台，折合建筑面积17.87平方米。在册户籍人口为谢礼敦、金烈烨、谢之微、童乐天、童学波五人。原告童学波、谢之微、金烈烨系本市瞿溪路XXX号XXX室房屋产权人。
　　2012年6月2日，被告黄浦区政府作出黄府征[2012]1号房屋征收决定，原告户租赁使用的房屋位于该决定征收范围内。房屋征收部门黄浦区房管局委托上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司具体实施征收补偿工作。经上海八达国瑞房地产土地估价有限公司评估，被征收房屋所在地块征收范围内居住房屋评估均价为23,799元/平方米，原告户被征收房屋市场价值为22,958元/平方米，第三人向原告户送达了分户评估报告后，原告户未申请复估。2013年7月22日，第三人委托上海市房地产估价师协会专家委员会对原告户房屋进行评估鉴定，该会受理后告知了原告户现场上门查勘时间，但专家鉴定现场查勘当日，被征收房屋内无人，视为拒绝鉴定，鉴定终止。
　　2012年11月1日，第三人发布公告，原告户所在地块房屋征收补偿协议签约率已超过80%。在征收补偿签约期限内，原告户与第三人进行了多次协商，但未能达成协议。2013年11月25日，第三人根据房屋征收相关规定和该地块补偿方案，向原告户送达了该户征收补偿方案：核定原告户可得货币补偿款824,801.94元、无认定建筑面积以外的使用面积补贴100,000元、面积奖励费89,350元、搬迁费500元、装潢补贴8,935元、家用设施移装费按实结算。第三人向原告户提供了本市凤丹路XXX弄XXX号XXX室、凤丹路XXX弄XXX号XXX室和凤丹路XXX弄XXX号XXX室、凤丹路XXX弄XXX号XXX室多处安置房源供其选择。第三人向原告户送达了上述房屋的看房单和居住困难审核申请征询单，但原告户未接受上述安置方案，也没有提出居住困难审核申请。
　　2013年12月7日，第三人向被告申请作出房屋征收补偿决定，并提交书面报告。被告受理后，向原告户送达了报告、协调会通知和居住困难审核申请征询单。被告于同年12月11日召开了审理调解会，原告谢之微、童学波代表该户参加了会议，但未能达成协议。在征收补偿决定作出前，原告户未提出居住困难审核申请。2012年12月27日，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第四十二条，以及《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》第三条等规定，作出沪黄府房征补[2013]132号房屋征收补偿决定：1.房屋征收部门以房屋产权调换的方式补偿公有房屋承租人谢礼敦，用于产权调换房屋地址为本市凤丹路XXX弄XXX号XXX室(建筑面积74.67平方米，价值486,695.4元)和凤丹路XXX弄XXX号XXX室(建筑面积72.52平方米，价值484,137.57元)，公有房屋承租人谢礼敦应支付房屋征收部门差价款146,031.03元；2.房屋征收部门给予谢礼敦无认定建筑面积以外的使用面积补贴100,000元，面积奖励费89,350元、装潢补贴8,935元、搬家补助费500元，家用设施移装费按实结算，签约搬迁奖励费按搬迁日期计算；3.谢礼敦应当在收到房屋征收补偿决定书之日起15日内搬迁至上述产权调换房屋内，并将被征收房屋腾空，与上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司办理移交手续。被告作出决定后将决定书送达征收双方，并在房屋征收范围内张贴了公告。原告收悉后不服，向本院提起行政诉讼。
　　本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，被告黄浦区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。本案中，房屋征收部门黄浦房管局因与原告户在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，报请被告作出补偿决定。被告受理后，核实了相关材料，组织召开审理协调会，再次征询了原告户居住困难申请意见，并在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，被告行政程序合法。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等房屋征收法律规范的规定以及露香园路项目征收补偿方案，在认定原告户具体承租部位、使用面积、市场评估单价的基础上，核定原告户承租公房折合建筑面积17.87平方米、可得货币补偿款824,801.94元，进而决定由房屋征收部门以结算差价的房屋产权调换方式予以补偿安置，并支付原告户其他补贴及奖励费用，该补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律规范正确。安置房源本市凤丹路XXX弄XXX号XXX室和凤丹路XXX弄XXX号XXX室兼顾了原告户的实际居住情况，具有合理性，没有损害原告户的合法权益。
　　诉讼中，原告对上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司的资质存有异议，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五条的规定，房屋征收事务所受征收部门委托实施征收与补偿工作。因此，房屋征收事务所在征收补偿过程中实施行为的法律效力归于第三人。本案中，上海市黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司成立于2012年5月，原告户所在地块的征收决定于同年6月作出，故该征收事务所在处理原告户征收补偿事宜时具有相应资质。第三人与征收事务所之间签订委托协议，约束的是协议双方，第三人对受其委托的房屋征收事务所针对原告户补偿事宜所实施的行为亦未表示异议，故本院认为原告的上述异议不能成立。
　　对于原告认为房屋征收决定违法，故本案被诉征收补偿决定也违法的主张，本院认为，本案的诉讼标的是被告作出的征收补偿决定，原告异议所指向的征收决定系黄浦区政府作出的另一独立的具体行政行为，不属于本案合法性审查范围。因此，对原告就征收决定提出异议，进而认为基于该征收决定所作出的征收补偿决定亦违法的主张，本院不予采纳。
　　需要指出的是，《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》中第三条规定了人民政府作出征收补偿决定的审理程序，其中包括组织房屋征收部门和被征收人、公有房屋承租人进行调解。经庭审查明，被告召开了审理协调会，但是原告户两人参加会议，被告仅记录谢之微一人，而且审理协调会通知的对象是谢礼敦，被告亦未审核谢之微的委托代理手续，工作上存在疏漏。另外，《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》中第二条规定了房屋征收部门报请政府作出补偿决定需要提交的材料，其中包括房屋征收部门和被征收人、公有房屋承租人之间的协商记录。协商记录应当由当事人签名，当事人拒绝签名的，由现场见证人签名。本案中，协商记录仅有经办人、记录人、见证人的签名，原告户既没有签名，记录人也没有写明原告户没有签名的原因，协商记录形式上存在瑕疵，希望被告及第三人在今后的工作中加以改进。
　　综上，原告要求撤销被诉征收补偿决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
驳回原告谢礼敦、金烈烨、谢之微、童学波、童乐天的诉讼请求。
　　案件受理费人民币50元(原告已预交)，由原告谢礼敦、金烈烨、谢之微、童学波、童乐天负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。



审 判 长 章小平
审 判 员 王艳姮
人民陪审员 梅德金
二〇一四年五月六日
书 记 员 王昕煜