（2014）沪二中行终字第118号
　　上诉人(原审原告)上海迪昂实业发展有限公司。
　　法定代表人裘小祥。
　　委托代理人胡炯明，上海市公源律师事务所律师。
　　委托代理人池永伟，上海市公源律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)上海市黄浦区安全生产监督管理局。
　　法定代表人刘喜文。
　　委托代理人李明。
　　委托代理人黄震尧，上海市中和律师事务所律师。
　　上诉人上海迪昂实业发展有限公司(以下简称迪昂公司)因安全生产管理行政处罚决定一案，不服上海市黄浦区人民法院(2013)黄浦行初字第311号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人迪昂公司的委托代理人胡炯明，被上诉人上海市黄浦区安全生产监督管理局(以下简称黄浦安监局)的委托代理人李明、黄震尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原审法院认定：本市延安东路XXX号四川大楼系本市优秀历史建筑，其中七层及八层搭建的所有权人为迪昂公司。2012年11月8日，迪昂公司与案外人吴某某签订房屋租赁协议，将七层、八层出租给吴某某使用。同年11月15日，承租人开始装修。在装修过程中，2013年12月30日2时55分许，四川大楼西南翼六、七、八层发生部分房屋坍塌。
　　事故发生后，经上海市黄浦区人民政府授权，黄浦安监局、上海市黄浦区建设和交通委员会、上海市黄浦区住房保障和房屋管理局(以下简称黄浦房管局)、上海市黄浦区监察局、上海市公安局黄浦分局、上海市黄浦区总工会、上海市黄浦区人民检察院反贪污渎职局等部门派员组成“12.30”事故调查组，展开事故调查，对相关人员进行了调查询问。2013年1月14日，事故调查组委托上海市建筑科学研究院房屋质量监测站作出《四川大楼局部倒塌阶段性检测报告》(以下简称《检测报告》)，该报告认定：一、房屋经多次加建，房屋层数增加，墙体荷载和楼屋面荷载增加，尤其六层以上的荷载增加较多；二、改建装修内隔墙改变较多，七层地坪开槽情况普遍且较深；三、房屋续建、加建、使用等历史较为复杂，有待后续检测予以明确；四、东北翼七层外围护墙根部有明显的变形，残存的西南翼六层北墙不稳定。
　　2013年1月22日，事故调查组聘请的专家组作出《“12.30”延安东路XXX号大楼部分倒塌事故原因认定报告》(以下简称《事故认定报告》)，专家组认为四川大楼房屋结构倒塌兼具间接和直接导因，其中七层楼面原有主管槽扩挖、新主管槽以及通向各房间新分管槽开挖是大楼西南翼六、七层(局部八层)倒塌的直接导因；另外，由轻变重拆改墙体和随意堆放施工材料等行为，不仅使楼面竖向荷载分布产生显著改变，而且导致楼面竖向荷载的明显增加，构成房屋倒塌的间接导因之一；层六柱纵筋未有效地锚入至下层柱，不具备刚性连接条件，因而抗弯能力十分有限，不能承载过多超载，构成房屋倒塌的间接导因之二；施工因素的复杂性、不确定性(例如不适当的动态施工、盲目野蛮施工)构成房屋倒塌的间接导因之三。
　　2013年1月28日，事故调查组向上海市黄浦区人民政府作出《“12.30”四川大楼部分房屋坍塌事故调查处理情况报告》(以下简称《事故调查报告》)，认为迪昂公司无视国家安全生产法律法规的有关规定，在该装修项目未进行报批情况下，允许无资质的施工人员进行盲目装修，且未尽对承租人的安全管理责任，是“12.30”事故发生的间接原因之一。建议由黄浦安监局按照国家安全生产法律法规的有关规定给予行政处罚。同月29日，上海市黄浦区人民政府同意事故调查组对事故的原因分析和对责任者(单位)的处理建议。
　　2013年1月30日，黄浦安监局对迪昂公司的违法行为进行立案查处。同年4月2日，黄浦安监局向迪昂公司发出《生产安全事故调查情况告知书》。4月8日，迪昂公司回函进行了陈述申辩。因案情复杂，黄浦安监局向上海市安全生产监督管理局申请延期办结至同年7月30日。同年6月17日，黄浦安监局向迪昂公司发出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知迪昂公司违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项的规定，拟处以罚款人民币10万元。迪昂公司在规定期限内未提出听证申请。2013年6月21日，黄浦安监局作出第XXXXXXXXXX－1号行政处罚决定，认定2012年12月30日2：55分许在上海市延安东路XXX号四川大楼部分房屋坍塌事故中，迪昂公司违反了《安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款之规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项之规定，决定对迪昂公司处以罚款人民币10万元。迪昂公司收到决定书后按期缴纳了罚款。因对行政处罚决定不服，迪昂公司在法定期限内提起行政诉讼，请求撤销黄浦安监局作出的第XXXXXXXXXX－1号行政处罚决定，并返还迪昂公司已缴纳的罚款。
　　原审法院认为：黄浦安监局具有对安全生产事故负有责任的单位进行行政处罚的行政职权。黄浦安监局在“12.30”安全生产事故发生后，进行了立案、调查，作出行政处罚决定前进行了事先告知，给予迪昂公司陈述、申辩和听证的权利，并在法定期限内作出行政处罚决定，行政程序无不当之处。
　　本案的争议焦点为迪昂公司是否存在违反国家安全生产法律法规的行为，并在生产安全事故中负有相应责任。经查，上海市建筑科学研究院房屋质量监测站作出的《检测报告》、专家组作出的《事故认定报告》均认定，案外人对四川大楼七、八层的违规装修施工是造成大楼部分房屋坍塌的直接原因。根据《安全生产法》、《上海市安全生产条例》的规定，迪昂公司作为涉案物业的所有权人和出租方，应当与承租方签订安全生产管理协议，明确双方对出租场所的安全管理责任；迪昂公司还应当查验承租方所从事的生产经营范围，对涉及生产场所安全的行为进行监督检查，发现承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻并向所在地的安全生产监管部门和专项监管部门报告。但迪昂公司未履行上述法定义务，黄浦安监局经调查取证认定迪昂公司在事故中未尽安全生产监管责任，继而对其作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，一般事故处10万元以上20万元以下罚款。黄浦安监局根据财产损失大小认定“12.30”事故为一般事故，综合考量迪昂公司违法行为在构成此次安全生产事故的原因中所占比例，对迪昂公司处以罚款人民币10万元，量罚适当。
　　迪昂公司在诉讼中主张，其他物业所有人或建设方的拆改建行为是四川大楼坍塌的直接原因，应由其承担安全生产事故责任。原审法院认为，四川大楼部分房屋坍塌系由多个原因导致，《检测报告》以及专家组作出的《事故认定报告》均有专业论断，上海市黄浦区人民政府批复同意的《事故调查报告》和黄浦安监局发出的《生产安全事故调查情况告知书》亦未回避该事实。现迪昂公司出示的证据不足以推翻专业检测机构和建筑专家组出具的检测、认定意见，亦无法否定案外人违规施工与大楼坍塌之间的因果关系。鉴于案外人对四川大楼七、八层的违规装修施工是造成事故的直接原因，作为出租方的迪昂公司在未尽安全生产监管责任的情况下，即应承担相应责任。迪昂公司与承租人在房屋租赁协议中约定，承租人在租赁期内严格内部管理，做到安全生产，如发生消防、人身等一切安全责任事故的，全部经济责任和法律责任均由承租方承担，与出租方无涉；如因此而给出租方造成损失的，承租方应无条件赔偿。但是，迪昂公司作为房屋出租方，应根据《安全生产法》、《上海市安全生产条例》的规定，履行相应安全生产的监管义务。迪昂公司以房屋租赁协议的形式将安全管理责任全部归咎于承租人，并非是双方对安全管理的约定，而是迪昂公司对于责任的推卸。因此，黄浦安监局认定迪昂公司未与承租人签订安全生产管理协议的事实清楚，对迪昂公司的上述主张，不予采纳。综上，黄浦安监局作出被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，对迪昂公司要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。鉴于被诉具体行政行为合法有效，迪昂公司诉请返还罚款人民币10万元，并无事实根据和法律依据，不予支持。原审遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回迪昂公司的诉讼请求。判决后，迪昂公司不服，向本院提起上诉。
　　上诉人迪昂公司上诉称：2006年，上诉人迪昂公司向上海新黄浦置业股份有限公司(以下简称新黄浦公司)购买了位于黄浦区延安东路XXX号四川大楼七楼897平方米的办公用房，并包含附记的八楼顶层搭建。“12.30”事故发生后，上诉人经调查认为，被上诉人黄浦安监局明知四川大楼部分房屋坍塌的真实原因在于黄浦房管局、新黄浦公司、上海建筑材料(集团)总公司(以下简称市建筑公司)三家单位的违法行为，黄浦房管局1984年七层加建工程未按规范施工，新黄浦公司违法在八楼进行搭建，事故系由楼房荷载增加，搭建施工质量低劣，造成房屋产生水平位移，特别是市建筑公司非法拆除六楼两根承重柱所致。因此，造成四川大楼部分房屋坍塌的直接责任人应当是六楼坍塌区域的业主市建筑公司、七层加建人黄浦房管局以及八楼违法搭建人新黄浦公司，而非上诉人及案外人吴某某夫妇。被上诉人在无事实依据的情况下，违反法定程序，对四川大楼部分房屋坍塌的直接和间接原因作出认定。原审法院明知被上诉人认定错误，仍作出错误判决。被上诉人认定四川大楼部分房屋坍塌原因的主要证据是《事故调查报告》，但未将该报告提供给上诉人，该证据不能作为认定行政处罚合法的依据。且被上诉人和原审法院均不是专业机构，在无专业机构作出鉴定结论的前提下，无权将案外人的违章装修和上诉人监管不力认定为四川大楼部分房屋坍塌的直接和间接原因。被上诉人无视专家组出具的《事故认定报告》中黄浦房管局违规加盖七楼，新黄浦公司违法进行八楼搭建，极大地增加了房屋的荷载，被上诉人未对其作出任何处罚，违反公正原则。被上诉人未对上诉人提出的四川大楼局部坍塌真实原因进行复核，作出的处罚无效。被上诉人对物业管理公司法定代表人作出行政处罚，转嫁物业公司的监管责任。此外，即使上诉人违反《安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款规定，《安全生产法》第八十六条第二款规定了相应的处罚，被上诉人适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项的规定，对上诉人处罚，适用法律不当。原审法院对四川大楼部分房屋坍塌原因作出的认定错误。综上，被上诉人对上诉人所作行政处罚错误，原审判决错误，故请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
　　被上诉人黄浦安监局辩称：四川大楼部分房屋坍塌事故发生后，被上诉人依法开展了调查，相关《检测报告》、《事故认定报告》认定，案外人吴某某对四川大楼七、八楼的违规装修是造成四川大楼部分房屋坍塌的直接原因。《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定，优秀历史建筑所有人对房屋的装修应当进行报批。《安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款规定，出租人应当与承租人进行安全生产责任的约定，有责任对违规的行为向有关安全生产监督部门举报、报告。四川大楼部分房屋坍塌事故经专业机构和专家进行检测、认定是安全生产责任事故。上诉人作为房屋出租方未与承租人签订安全管理协议，在项目未报批的前提下，允许没有资质的施工队进行违规施工，未尽安全生产监管义务，对事故的发生负有责任，被上诉人据此作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分。《事故调查报告》、《事故认定报告》等属于主动公开的信息，公布在网络上，不存在上诉人不知道的情况。上诉人并未在行政处罚前的事先告知程序中提出申辩，被上诉人对上诉人之前提出的异议，经过认真审查、讨论，被上诉人认为上诉人陈述的理由，无法采纳。上诉人主张其他单位的行为是导致本次事故发生的直接原因，与本案被上诉人的行政处罚无关，被上诉人是对上诉人未尽安全生产管理责任，予以行政处罚。因此，被上诉人作出被诉行政处罚合法，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
　　本院经审理查明：2012年12月30日2时55分许，四川大楼西南翼六、七、八层发生部分房屋坍塌。原审认定的其他事实清楚，本院依法予以确认。
　　本院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，人民政府可以直接组织事故调查组调查，也可授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查；第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。被上诉人黄浦安监局作为县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门，根据《安全生产法》的规定，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。四川大楼部分房屋坍塌事故发生后，上海市黄浦区人民政府组织成立事故调查组，展开事故调查。事故调查组委托上海市建筑科学研究院房屋质量监测站进行检测，专家组出具《事故认定报告》对事故原因进行了分析认定，事故调查组出具了《事故调查报告》，认定事故的直接原因是装修过程中，在七楼楼面开扩挖槽，使楼面钢度减小，竖向承载力及传递力急剧降低，且在七层楼面由轻变重拆改墙体和随意堆放材料，造成七层楼面荷载分布改变及荷载明显增加，从而导致六、七层(局部八层)坍塌；上诉人无视国家安全生产法律法规，在未报批的情况下，允许无资质的施工人员进行盲目装修，且未尽对承租人的安全管理责任，是本起安全生产责任事故发生的间接原因之一。《事故调查报告》同时对事故责任进行了认定，并对责任者提出处理建议，其中认定上诉人对事故负有管理责任，责成上诉人写出书面整改报告，并由黄浦安监局按照国家安全生产法律法规有关规定给予行政处罚。事故调查组向上海市黄浦区人民政府请示，上海市黄浦区人民政府经研究批复同意事故调查组对事故的原因分析和对责任者的处理建议。被上诉人遂按照上海市黄浦区人民政府的批复，对上诉人立案进行事故处理。根据《安全生产法》第四十一条第二款、《上海市安全生产条例》第三十条第二款、第三款规定，出租人应当与承租人签订专门的安全生产管理协议，明确双方对出租厂房、场所的安全管理责任，发现承租方有安全生产违法行为的，应当及时劝阻并向所在地的安全生产监管部门和专项监管部门报告，加强对承租人涉及厂房、场所安全行为的监督检查。被上诉人认定上诉人未履行上述法定义务，未尽安全生产监管责任，认定事实清楚，证据充分。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，应处以处罚。被上诉人根据《事故调查报告》等证据及《安全生产法》、《上海市安全生产条例》的规定，认定案外人对四川大楼七、八层的违规装修施工是造成事故的直接原因，作为出租方的上诉人迪昂公司在未尽安全生产监管责任的情况下，对四川大楼部分房屋坍塌这起安全生产责任事故负有安全生产管理责任。被上诉人依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项的规定，对上诉人作出罚款人民币10万元的处罚，适用法律正确，罚款幅度裁量适当。被上诉人在作出行政处罚前履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的事先告知义务，并告知上诉人申请听证的权利，但上诉人在被上诉人的告知后，未陈述申辩，亦未申请听证。上诉人认为被上诉人未对其申辩理由进行核查，处罚无效，理由不成立。被上诉人作出涉案行政处罚的程序，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海迪昂实业发展有限公司负担。
　　本判决为终审判决。

审 判 长 李金刚
代理审判员 张晓帆
代理审判员 田 华
二○一四年四月二十八日
书 记 员 沈 倪