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  • (2014)沪一中行终字第97号

    ——上海市第一中级人民法院(2014-5-12)



    (2014)沪一中行终字第97号
    上诉人(原审原告)沈天培。
    委托代理人耿峰,上海文畅律师事务所律师。
    上诉人(原审原告)沈永康。
    委托代理人A。
    被上诉人(原审被告)上海市卫生和计划生育委员会。
    委托代理人B,上海市卫生和计划生育委员会工作人员。
    委托代理人C,上海市卫生和计划生育委员会工作人员。
    上诉人沈天培、沈永康因要求撤销上海市卫生和计划生育委员会(以下简称:市卫计委)于2013年7月29日作出的答复函一案,不服上海市浦东新区人民法院(2013)浦行初字第278号行政判决,向本院提起上诉。本院于2014年3月13日立案后,依法组成合议庭,于2014年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人沈天培的委托代理人耿峰、上诉人沈永康及其委托代理人A、被上诉人市卫计委的委托代理人B、C到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
    原审查明,D系沈天培的女儿、沈永康的姐姐,于2011年6月25日因肺炎、支气管哮喘进入上海市第一人民医院(以下简称:市一院)治疗,于同年6月28日因抢救无效死亡。沈天培、沈永康于2013年5月13日以书面的形式,向市卫计委邮寄《举报和申请》及相关举报申请材料,对市一院及其医务人员E、F、G、H进行举报,举报事项为:1、E、F、G、H擅自独立无证行医违法;市一院使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作违法;2、市一院缺失或隐匿患者D关键住院病历资料违法;3、在D病历资料(具有法律作用的医学文书)中,E、G、H伪造他人签名的行为违法,市一院伪造病历资料违法。申请事项为:依法对沈天培、沈永康的举报事项立案查处;对违法事实和责任予以认定;相应作出行政处罚决定;依职权移送处理;将处理结果书面答复沈天培、沈永康。
    市卫计委于2013年5月5日接到新闻媒体举报,反映市一院存在非医师开展执业活动的情况,市卫计委于当日立案,并于同年5月5日、5月8日、5月15日对市一院及相关医务人员进行了调查。市卫计委于同年5月23日收到沈天培、沈永康的上述举报材料,因举报的第一项内容与市卫计委接到的新闻媒体举报内容相同,市卫计委对第一项举报内容进行调查处理,对沈天培、沈永康举报的第二项、第三项内容,市卫计委按属地管辖原则转原虹口区卫生局(2013年7月5日划入虹口区卫生和计划生育委员会)调查处理。有关沈天培、沈永康举报的第一项内容,市卫计委经调查后于同年7月26日结案,认定市一院存在使用未取得医师资格的医学院校毕业生单独书写医疗文书的行为,违反了《病历书写基本规范》的规定,市卫计委于同年8月7日向市一院发出卫生监督意见书,于同年8月21日向其发出医疗机构不良执业行为记分通知书,并送达市一院。有关沈天培、沈永康举报的第二项、第三项内容,原虹口区卫生局于同年5月31日立案调查,于同年6月20日向市一院发出卫生监督意见书,于同年6月24日结案,认定违法事实不存在,不予处罚。原虹口区卫生局于2013年6月24日将处理情况汇报市卫计委。市卫计委于2013年7月29日作出答复函,并送达沈天培、沈永康。沈天培、沈永康不服该答复,遂诉至法院。
    原审另查明,沈天培、沈永康举报的E、F、G、H的名字均出现在患者D于2011年6月25日至28日期间在市一院就诊过程中的相关医疗文书中。其中,E、F、G系取得医学院校医学专业学历的毕业生,在开展诊疗活动时是市一院的规范化培训人员,E、F未取得医师资格,G取得医师执业证书,但执业地点未变更至市一院,三人均是在有资质的医师带教下从事诊疗活动,但带教医师未及时在三人书写的医疗文书上审阅并签名。H在开展诊疗活动时,是市一院的进修医师,具有医师执业证书,执业地点为新疆医科大学附属中医医院。
    沈天培、沈永康原审诉称,D系沈天培的女儿、沈永康的姐姐。2011年6月25日,患者D因病进入市一院住院治疗,同月28日晚,D因抢救无效死亡。后经查,发现市一院在对D实施诊疗活动期间和处置医疗纠纷过程中,存在明显违反医疗卫生法律规定的行为,并导致严重后果。沈天培、沈永康就此于2013年5月11日书面向市卫计委提出举报和申请,要求市卫计委依法对举报事项立案查处;对违法事实和责任予以认定;相应作出行政处罚决定;依职权移送处理;将处理结果书面答复。沈天培、沈永康于2013年9月6日收到市卫计委于2013年7月29日作出的答复函。该答复函的“调查情况”的相关内容不符合事实,“处理情况”的相关内容不符合法律规定。故沈天培、沈永康请求法院判决撤销市卫计委于2013年7月29日对沈天培、沈永康作出的答复函,判令市卫计委重新作出符合法律规定的答复函。
    市卫计委原审辩称,不同意沈天培、沈永康的诉讼请求。市卫计委于2013年5月4日接到新闻媒体举报,反映市一院存在非医师开展执业活动的情况,市卫计委于次日进行立案调查。在此期间,市卫计委于2013年5月23日收到沈天培、沈永康的举报和申请,反映患者D在市一院住院治疗期间,市一院E等四人无资质行医、缺失或隐匿D有关病历资料和伪造病历资料等问题。市卫计委根据属地管辖原则,将沈天培、沈永康反映的后两项内容移交原虹口区卫生局进行处理,对反映的第一项内容与之前的媒体举报一起处理。市卫计委针对反映的第一项内容,经调查后于同年8月7日向市一院发出卫生监督意见书并予以医疗机构不良职业行为记分。原虹口区卫生局针对沈天培、沈永康反映的后两项内容,对市一院发出卫生监督意见书。市卫计委将调查处理情况合并答复了沈天培、沈永康,已经履行了法定职责。关于原虹口区卫生局的处理情况,市卫计委的答复行为仅是履行了告知义务,沈天培、沈永康若有异议,应该起诉原虹口区卫生局。请求法院驳回沈天培、沈永康的诉讼请求。
    原审认为,根据《中华人民共和国执业医师法》(以下简称:《执业医师法》)第四条、《医疗机构管理条例》第五条的规定,市卫计委作为本市的卫生行政管理部门,具有负责本市管理医师工作以及医疗机构监督管理工作的职权。同时,依据《卫生行政处罚程序》第六条第二款的规定,市卫计委作为本市市级卫生行政机关可依据卫生法律、法规、规章和本地区的实际,规定所辖区内管辖的具体分工。据此,市卫计委根据其制定的《关于进一步加强本市卫生监督体系建设的意见(试行)》的规定,将本案沈天培、沈永康的举报申请的第二项、第三项内容,依据属地管辖的原则,移交原虹口区卫生局处理,并无不当。
    在履行职责的内容方面,根据审理查明的事实,原审认为,H作为市一院的进修医师在市一院开展诊疗活动,符合《医师执业注册暂行办法》第十六条的规定,不构成非法行医;E、F、G系取得医学院校医学专业学历的毕业生,在开展诊疗活动时是市一院的规范化培训人员,三人均是在有资质的上级医师带教下从事诊疗活动,并未独立从事诊疗活动,不构成非法行医,但带教医师未及时在三人书写的医疗文书上审阅并签名,属于不规范执业。市卫计委认定该行为违反了《病历书写基本规范》,为此向市一院下发了卫生监督意见书,并对市一院予以医疗机构不良执业行为记分,并无不当。针对沈天培、沈永康举报的第二项、第三项内容,系由原虹口区卫生局处理,市卫计委已在书面答复中,将原虹口区卫生局的处理结果告知了沈天培、沈永康,该答复履行的是告知义务,沈天培、沈永康如对该处理结果有异议,可另行主张。
    在履行职责的程序方面,市卫计委针对沈天培、沈永康要求履行法定职责的内容,对市一院以及相关工作人员进行调查后,将处理理由、处理结果在法定期限内告知沈天培、沈永康,执法程序合法。
    综上,市卫计委根据沈天培、沈永康要求履行法定职责的申请,在法律规定的期限内进行调查核实,依法作出答复并送达,答复结论并无不当,已经履行了法定职责。据此,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回沈天培、沈永康的诉讼请求。判决后,沈天培、沈永康不服,上诉于本院。
    上诉人沈天培、沈永康诉称,其坚持原审诉称意见。关于市一院4名医生的非法行医问题,原审法院认定事实错误。E、F、G三人属于培训对象,在未经上级医师审阅的情况下,没有资格也不得出具任何形式的医学证明文件和医学文书。H为进修医生,其注册执业地点为新疆医科大学附属中医医院,本案H实际执业地点与登记注册执业场所、地点不一致,违反执业许可范围同样属于非法行医;关于被上诉人对市一院部分工作人员的相关调查笔录的证明效力问题,因被调查人与市一院有利害关系,被调查人陈述的事实均是对市一院有利的证言,且调查笔录内容相互矛盾,调查笔录中的陈述与封存的病例也存在矛盾;被上诉人虽然委托下级单位原虹口区卫生局调查处理,原虹口区卫生局按被上诉人要求将处理内容汇报给被上诉人,被上诉人对认定事实、定性、处理意见等审核把关,故被上诉人要对最终的处理结果负责;关于封存的整套病历中缺失医嘱单的问题,当时封存上诉人家属D住院病历时,上诉人与市一院双方已反复多次确认无误确已封存“整本病历(全套)”,故市一院事后提交的医嘱单属于伪造。另被上诉人认为病历中存在代签名已得到医生的同意,那么为何还要下发卫生监督意见书?被上诉人的答复亦自相矛盾且不符合逻辑。故请求二审法院撤销原判;支持上诉人原审诉讼请求。
    被上诉人市卫计委辩称,其坚持原审答辩意见。因2013年5月4日媒体报道“上海某三甲医院涉嫌使用未取得医师资格人员非法执业”,被上诉人于同年5月5日主动立案调查。5月23日接到上诉人投诉举报信,因被上诉人对相关医务人员资质已经立案,遂继续调查,而对其他举报内容根据《卫生行政处罚程序》等的规定,按照属地管辖原则,移交原虹口区卫生局进行立案调查;对相关医务人员资质问题,经被上诉人调查,H为市一院进修医生,相关进修手续齐全,按照《医师执业注册暂行办法》第十六条的规定,进修医师不需要变更执业注册地点。E、F、G3人为市一院住院医师规范化培训基地的医生,E、F未取得医师资格证书和执业证书,G2007年首次执业注册地点在山东安丘市人民医院,2011年8月25日变更至市一院。《执业医师法》虽规定,医师经注册后,可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业范围执业,但对于未按照执业地点行医的行为并无对应的罚则。患者D在该院住院治疗期间,主要由该院I、J等市一院的医师负责诊治,E、F、G在上述医师指导下开展临床诊疗活动。I、J等人在询问笔录中均陈述,E、F、G等人在上级医师带教下开展工作。在封存的病历中也显示,I、J等人查房并对病人情况进行分析,提出诊疗意见。医院提供与E、F、G等人住院医师规范化培训合同也证明上述人员当时在该院进行培训。此外,依据《卫生部办公厅关于正规医学专业学历毕业生试用期间的医疗活动是否属于非法行医的批复》(卫办医发[2002]58号),取得省级以上教育行政部门认可的医学院校医学专业学历的毕业生在医疗机构内试用,可以在上级医师的指导下从事相应的医疗活动,不属于非法行医。故根据已有证据,无法认定H、E、F、G擅自独立无证行医及市一院使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。但在调查中,被上诉人发现D的部分医疗文书由E、F、G单独书写,未经上级医师及时审阅并签名,违反了《病史书写基本规范》的相关规定,被上诉人于2013年8月7日对该院发出卫生监督意见书,并依据《上海市医疗机构不良执业行为积分管理办法》对市一院记2分;对于上诉人举报的第二项、第三项内容,经原虹口区卫生局调查,认定市一院封存病史中遗漏医嘱单但并非故意隐匿病历,部分医务人员书写医学文书时经相关医师同意后存在代签名现象,并未伪造签名。原虹口区卫生局于2013年6月24日调查结案,当日将调查结果上报被上诉人。因调查中发现市一院未按照卫生行政部门相关规定书写并妥善保管病历资料,原虹口区卫生局对市一院下发卫生监督意见书。被上诉人于同年7月29日将被上诉人及原虹口区卫生局的调查处理情况一并书面答复了上诉人。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院维持原判。
    二审开庭审理中,被上诉人仍以一审时已向原审法院提供的职权、事实、法律和程序方面的证据和依据证明其对上诉人作出的被诉答复行政行为合法。本院在审理中充分听取了双方当事人的举、质证意见。经审理查明,原审判决认定的事实无误。
    本院认为,根据《执业医师法》第四条、第三十九条,《医疗机构管理条例》第五条、第四十八条,《卫生行政处罚程序》第六条,《关于进一步加强本市卫生监督体系建设的意见(试行)》的相关规定,被上诉人对上诉人投诉举报的第一项内容进行立案查处,对上诉人投诉举报的第二项、第三项内容依据属地管辖原则,移交原虹口区卫生局查处,并无不当。被上诉人在调查结束及收到原虹口区卫生局上报的调查处理结果后,将被上诉人及原虹口区卫生局的调查处理结果一并书面答复上诉人,亦无不当。
    根据被上诉人向原审法院提交的L、J、K、I的医师执业证书;H的医师资格证书和执业证书、进修材料;E、F的学位证书、毕业证书、上海市住院医师规范化培训人员培训暨劳动合同;G的学位证书、毕业证书、上海市住院医师规范化培训人员培训暨劳动合同、医师执业证书;被上诉人对市一院的现场检查笔录;被上诉人对J、I、L、M、N等人的询问笔录;案件受理记录、立案报告、案件调查终结报告、不处罚案件结案报告、卫生监督意见书、医疗机构不良执业行为记分通知书等证据,能够互相印证,形成证据链,足以证明被上诉人辩称的其在得知媒体报道后,对市一院涉嫌使用未取得医师资格人员非法执业的情况,进行了主动立案调查,并针对上诉人投诉举报信投诉反映的第一项内容,进行了相关的调查核实,以及被诉答复函中认定的关于H、E、F、G的医生资质问题,患者D的部分医疗文书由E、F、G单独书写,未经上级医师及时审阅并签名的相应事实。被上诉人认为根据现有证据,无法认定H、E、F、G擅自独立无证行医及市一院使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的证据及依据充分。
    此外,根据被上诉人向原审法院提交的投诉举报移交处理单、原虹口区卫生局的案件受理记录、立案报告、现场检查笔录、询问笔录、案件调查终结报告、合议记录、结案报告、卫生监督意见书等证据,足以证明被上诉人辩称的其根据属地管辖原则已将上诉人投诉举报的第二项、第三项内容移交原虹口区卫生局查处,原虹口区卫生局亦进行了相应的立案、调查、处理的事实。故被上诉人辩称的其作出的被诉答复系将被上诉人自行立案调查的处理结果及原虹口区卫生局的调查处理结果一并告知上诉人的证据亦属充分。上诉人若对其投诉举报的第二项、第三项内容的处理结果不服,可依法另行解决。
    综上所述,被上诉人的辩称意见,证据及依据充分,本院予以采信。原审判决驳回上诉人的诉讼请求,并无不当,本院应予维持。原审法院针对上诉人诉请意见的判决理由亦无不当,本院予以确认,在此不再赘述。上诉人的上诉请求,缺乏依据,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
    驳回上诉,维持原判。
    上诉案件受理费人民币50元,由上诉人沈天培、沈永康负担(已付)。
    本判决为终审判决。

    审 判 长 李 欣
    审 判 员 侯 俊
    代理审判员 樊华玉
    二○一四年五月十二日
    书 记 员 余 凤

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