[ 方建生 ]——(2007-6-29) / 已阅28921次

（一）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序的探讨
当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。对此，理论界和实务界存在不同的观点。
有人主张确立“先行后民”原则，即对民事行政争议交叉案件，在审理程序上，由行政审判庭对行政争议案件作出判决，然后由民事审判庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果后，再恢复民事诉讼程序。提这种观点的人认为，“先行后民”是行政优先原则在诉讼领域的体现，“先行后民“既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。也有人主张，对于这类案件，“先行后民”是一般原则，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式。
我们认为，应该根据不同案件的情况分别处理，（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。如若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，则应当在对房屋买卖合同有效性作出裁判后，中止民事诉讼，先通过行政诉讼确认建设局核发给张某的房屋所有权证的合法性，再以行政诉讼的结果作为依据作出民事裁判。（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行。例如本文所述的案例，蔡某诉某县建设局颁发房屋所有权证的具体行政行为合法性，涉及到蔡某和第三人张某签订的房屋买卖契约的合同有效性问题，需要对该合同进行审查，作出民事裁判，然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。应当先提起民事诉讼，审查房屋买卖契约合同的有效性。在本案中，房屋买卖契约是否有效是建设局应否办理产权转移登记手续的前提条件，因此，只有先处理民事诉讼，行政诉讼才能确定建设局办理产权转移登记的行为是否正确。
上述的处理方式我们可以概括为“基础优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。
（二）行政争议中解决民事争议的范围界定的探讨
行政争议中需要解决民事争议的范围，即行政争议在什么情况下才需要解决民事争议，解决民事争议在何种条件下才能成为行政诉讼解决的前提。我们认为，第一、必须以行政诉讼成立为前提；如果行政诉讼被法院裁定不予受理或者驳回起诉，就不存在行政争议中需要先解决民事争议的问题；第二、行政诉讼与民事诉讼必须存在因果关系，即存在交叉性。第三、民事诉讼的裁判结果是行政诉讼、行政争议解决的前提条件；第四、民事诉讼必须由民事争议的当事人在行政诉讼过程中自己提起或提出。如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中经法官行使释明权后仍然不提起民事诉讼只是请求法院审查，则法院必须依法就民事争议部分移送民事审判庭予以审理。这样的处理方式符合最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条 “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定。
审判实践中行政争议为主交叉民事争议的诉讼主要有以下三种情形：
（1）对权属争议的行政裁决不服而引起的行政民事交叉诉讼。
（2）对涉及民事损害赔偿的行政裁决不服而引起的行政交叉民事诉讼。
（3）对行政机关作出的强制性补偿决定不服而引起的行政交叉民事诉讼。
（三）行政民事交叉关联案件，不宜采用行政附带民事诉讼的模式或者民事附带行政诉讼模式的主要原因及理由：
行政诉讼与民事诉讼存在着明显不同的原则、制度和程序。这些区别势必造成行政附带民事诉讼或者民事诉讼附带行政诉讼在适用法律上的相互冲突问题。
1.法律原则方面的冲突情形
1）.处分原则上的冲突情形
行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权。
2）.调解与反诉原则上的冲突情形
民事诉讼中适用调解原则和反诉原则，但行政诉讼中则不能适用调解原则和反诉原则。
3）.举证责任原则上的冲突情形
民事诉讼中一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政诉讼中则要求被告行政机关负举证责任。
4）.案件审理原则上的冲突情形
民事诉讼中，法院审理案件时要审查有关行为的合法性和合理性，且受当事人诉讼请求的限制；而在行政诉讼中，法院仅仅审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，其审查范围不受当事人诉讼请求的限制。
2.诉讼程序方面的冲突情形
1）.诉讼管辖上的冲突情形
民事诉讼法规定的民事案件的一般管辖原则是“原告就被告”，而行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。
2）.诉讼时效上的冲突情形
根据行政诉讼法第39条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。逾期不起诉的，当事人将丧失胜诉权。民法通则第135条则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为2年。这样，可能就出现了行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。
4.审理方式、判决和上诉问题上的冲突情形
行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。
5.执行上的冲突情形
民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制执行，而行政诉讼的判决则可由法院和依法享有执行权的行政机关来执行。
民事诉讼和行政诉讼基于上述不同的原则、制度、程序，在审判实践中采取行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼的模式都势必造成在适用法律上的相互冲突问题。
本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。即在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，民事与行政争议出现交叉后，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。若当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题后，又明确表示不再另行提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以一并对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但对具体行政行为的合法性审查部分必须移送行政审判庭进行审查；对民事行为的效力作出认定部分必须移送民事审判庭进行审查；并依据其所对应的实体法规规范作出判定。即先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。
这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。
无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，由于诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和由民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。
参考文献：
1、仇慎齐：《简论“行、民”交叉时的“基础优先审理”原则》载中国法院网 访问时间：2007-04-09
2、刘 峥　刘 洋：《对我国民事与行政纠纷交叉制度的初步构想》　载人民法院报
3、陆学兵：《商品房“一房二卖”谁享有所有权》　载中国法律法规网
4、李桂英：《试论解决民事、行政交叉案件的方式》　
5、韩刚：《行政行为在民事诉讼中的证据效力》　
6、范跃如：《民事行政争议关联案件程序研究》，载《审判前沿新类型案件审判实务》总第12集　北京市高级人民法院编　出版社：法律出版社
7、金俊银：《民事与行政交叉案件的冲突及其解决》，载《中国司法评论》总第7卷　万鄂湘主编　出版社：人民法院出版社

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