[ 张婧 ]——(2025-6-19) / 已阅347次

新时代完善基层监督体系的路径分析
张婧 河南省南阳市产品质量检验检测中心
摘要：监督是治理的内在要素，基层监督是撬动基层治理的支点。但目前基层单位内部监督普遍存在体系薄弱、力量不足、效果不显等问题，导致全面从严治党压力传导不到位，监督效力层层递减等治理困境。健全高效均衡的基层监督体系是破解基层治理困境的有效路径。从基层治理实践出发，以派驻纪检监督体系为参照物，建立基层监督员制度，健全完善基层治理体系。
关键字：基层监督体系、权责统一、功能性分权
大多数监督对象在基层，大量违纪违法问题和案件也发生在基层，基层监督面临点多面广线长、管理难度大的现实难题。一些问题反复发生，与监督体系薄弱、监督效力逐级递减有很大关系，因此完善基层监督体系,破解基层监督难题迫在眉睫。
一、基层监督存在的问题
（一）监督意识不强
部分党员领导干部对监督的重要性认识不深，有的只管业务、不管教育，对分管部门日常教育监管不严；有的抓监督的紧迫性和主动性不强，存在认识误区，习惯用法律甚至刑法去衡量党员干部的行为，觉得违法犯罪才是值得去监督的“大事”，单纯违反党纪只是“小节”，这种认识的后果就是从纪律底线退守法律标准，殊不知国家法律是公民的底线，党的纪律才是党员的底线，两者不能等同。
（二）监督力量不足
基层直接面向群众、服务群众，是群众感知公共服务冷暖的地方，也是党的各项工作能不能落到实处的“最后一公里”。基层监督要求较高，但基层监督对象众多、监督范围较广、监督事项较多。由于监督力量薄弱、信息不对称、监督效力递减等问题，一些本应及时预防、发现、制止的轻微违纪行为未能在第一时间掌握和处置，从而贻误了最佳纠偏时机，极大削弱监督治理效能。
（三）监督效果不显
“熟人社会”是基层监督无法回避的现实，极易出现人情监督、选择性监督、监督宽松软等问题。尤其是日常监督不规范，长期监督机制未建立，导致监督线索发现难、工作碎片化以及“信息孤岛”等突出问题。同时警示教育效果不明显，很多问题处理往往就事论事，问题整改也没有举一反三，治标不治本，缺乏一体落实以及主体责任精准剖析的体制机制。
二、完善基层监督体系的理论基础
自党的十七大以来，我国一直在积极探索国家治理的权力结构和运行机制。党的十七大初步提出决策权、执行权、监督权的权力结构和既相互制约又相互协调的运行机制，党的十八大明确要健全“以制度制约权力、以监督制约权力”的权力运行制约和监督体系。党的十九大对于决策权、执行权、监督权的行使提出具体要求，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。党的十九届四中全会进一步指出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[ 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报]。
在这样的背景下，中国特色的功能性分权理论[ 陈国权、皇甫鑫：功能性分权与中国特色国家治理体系，《社会学研究》，2021年04期，第18页。]进一步阐明，决策权、执行权、监督权的分权实际上是基于功能的权力划分，监督权既是和决策权、执行权同等重要的权力形式，是公权力的重要组成部分，更是治权之权，能发挥权力制约的作用，推动权力之间的协调关系。完善基层监督体系，建立健全权力制约监督机制，要遵循科学配置权力的要求，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。
三、完善基层监督体系的基本要求
党的二十大报告提出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。二十届中央纪委二次全会提出，按照“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”要求，既要党委（党组）“统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合”，又要纪检监察机关“搭建监督平台，织密监督网络，协助党委推动监督体系高效运转”。
完善基层监督体系的根本遵循和指导方向就是要构建党统一领导、全面覆盖的基层监督网络，健全权力监督制约机制，激活基层监督末梢神经，把“触角”延伸到权力行使的全过程，覆盖到履行职责的所有个体，确保严的要求传递到每一名公职人员。具体来说，就是要整合内部监督力量，通过体制性和机制性“嵌入式”监督，推动全面从严治党向基层一线、向群众身边延伸，实现监督下沉、落地，打通基层监督“最后一公里”。
四、基层监督员制度机制
在完善基层监督体系过程中，要把加强基层监督的顶层设计和摸着石头过河的具体实践结合起来，参照《纪检监察机关派驻机构工作规则》相关规定，建立基层监督员制度，由党组派驻基层单位，履行全面从严治党监督权力。
（一）深化对监督权的认识
坚持功能性分权视角，避免就监督谈监督的局限，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用，充分发挥基层监督体系的双重效能，把“监督之制”的制度优势不断转化为“监督之治”的治理效能。在多层级系统单位，建立基层监督体系，可以实行扁平化管理。同时需要注意的是，基层监督员虽然履行监督权力，但毕竟不是纪检监察专职人员。因此在实际工作中，如果设立基层监督员制度，必须参照纪检监察系统机构设置和权力体系，建立权力制约机制，形成基层监督员行使权力的制约，避免出现小部分“特权人员”。
（二）明晰权责界限
围绕理论、制度构建体系，围绕权力、责任设计制度，明确监督职责、内容、方式、程序等，使基层监督有据可查、有章可循、有法可依。一是坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。二是坚持权责透明，推动用权公开，完建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。三是坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间[ 十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》]。
（三）创新基层监督模式
坚持问题导向、全面覆盖、精准监督，不断提升监督治理效能。一是开展“嵌入式监督”。可以及时发现监督对象履行职责缺位错位的地方，做到抓小抓早，防微杜渐，提高监督的精准性。二是推进“靶向监督”。围绕“关键少数”、关键权力和关键环节，紧盯易发多发的普遍性问题，深入分析信访举报、审查调查、巡察及监督检查等问题数据，建立廉政风险点和监督薄弱点“两张清单”；三是坚持“一线工作法”。充分发挥贴近基层、贴近群众的优势，深入基层开展监督检查，从权力末梢到具体工作中及时发现问题，强化监督的及时性。
破解“小马拉大车”难题，是当前提升基层治理效能的一项紧迫任务。如何建立高效均衡的基层监督体系，各地各部门可以根据自身实际情况，在坚持基层监督的权力结构、基本原则，坚持权责法定的基础上，开展差异化、多元化的尝试，构建均衡、高效的基层监督体系，破解基层监督难题，提升基层治理效能。
参考文献
1.陈国权、皇甫鑫：《功能性分权：中国特色的权力分立体系》，《江海学刊》2020年第4期
2.陈国权、皇甫鑫：《功能性分权：中国特色国家治理体系》，《社会学研究》2021年第4期
3.陈国权、皇甫鑫：《功能性分权：中国的探索》，中国社会科学出版社2021年版
4.张国军、程同顺：《党统筹下三权分工：当代中国的国家治理结构及其调试》，《中南大学学报（社会科学版）》2022年第一期
5. 王卓，《持续深化纪检监察体制改革》，中国纪检监察报，2020年
6.习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.
7.中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[M].北京：人民出版社，2019.