[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已阅52305次

3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。
第三节 原告胜诉后应给予奖励的原则
在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。
违法行为，意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为，是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼，使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网，出现在社会的每一个角落。

第五章 我国现阶段建立公民行政公益诉讼制度的路径选择
建立公民行政公益诉讼制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，具体实行起来却很复杂，或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调，或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法（作为和不作为）的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍：一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题；二是扩大行政公益诉讼的原告起诉资格；三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对行政公益诉讼的起诉权、抗诉权。
第一节 扩大行政公益诉讼中的原告起诉资格
为遏制社会公益损害日趋严重化的需要，修改《行政诉讼法》已成为当务之急。并在其中确认对损害公益之主体及其行为的可诉性，扩大原告起诉资格。公益诉讼在我国行政管理方面具有普遍性和针对性，一是因为在现实生活中存在大量社会公益特别是诸如国有资产流失，土地开发中的不合理利用，政府在公共工程的审批和招标，发包过程中的违法行为，政策性价格垄断等被侵犯而得不到司法救济。二是因为《行政诉讼法》的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一个是保护公民、法人和其它组织的合法权益，同时确保行政主体依法行政。虽然私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政主体如不依法行政，其对私权益的侵害或威胁就无处不在。申言之，即使行政主体的违法行为和不作为尚未直接害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对社会公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。由此可见，确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应含公益之诉。在这一方面，现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。
此外，扩大原告在社会公益方面的起诉资格，是行政诉讼受案范围拓展的要求。目前，我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，但仅限于规章以下的规范性文件；为了更好地实施行诉法的宗旨，为了同《行政复议法》好衔接，建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对抽象的不特定性。若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。
可以借鉴法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法，将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指申诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是行政行为同时侵害到公共利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就其它机关的违法行为提起诉讼。这三者的关系，前两者均为公民提起的行政公益诉讼，检察机关提起作为公民提起
诉讼的补充。
第二节 行政公益诉讼的受案范围，举证责任及诉讼费用
确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽。包括某些抽象行政行为（仅规章以下层次较低的抽象行政行为）。对于行政行为侵害具体相对人的权益时，即使受害者不敢诉，不起诉，不愿诉，也不应别人越俎代庖，应当通过法制宣传，建立支持起诉制度加以解决，但却不是公益诉讼要解决的问题。确立行政公益诉讼的受案范围应把握住维护公共利益这一本位观念。，其范围应该包括公共利益受到违法行为（包括作为和不作为）侵害的行政争议。具体包括以下几种情况：1，行政机关作为侵害公共利益，受害者为不特定多数人。2，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为。3，行政机关不作为侵害公共利益。4，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。
在一般行政诉讼中，被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为，行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政行为进行监督的本意。
诉讼费用的承担方式。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。
奖励及限制。公民提起行政公益诉讼，不是为了私益，或者说很大程度上为了公益，但其提起诉讼可能要花费大量的时间，精力，和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，有利于鼓励更多的人监督行政，维护社会公益。但是为了防止滥诉，恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。这一点在前面已有所论及。
第三节 确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色
根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。 从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，也正是
源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。
在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。
（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；
（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；
（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；
（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；
（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。 1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章 结 论
哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。
（修改于2004年3月15日）





参考文献

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