[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已阅43057次

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）中明确规定：“纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”。
29、开工手续
PPP项目需求旺盛，政府与社会资本签订PPP合同后，通常要求项目马上开工建设。社会资本需要先期投入资本金，边建设边办手续，等手续完备后，再从银行银行贷款保证项目进行。
项目手续里面核心的是“四证”，即建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证（根据项目用地性质有所不同），其中最关键的是国有土地使用权证，直接决定银行是否通过审批贷款。
30、施工图设计
理论上讲，为了提高社会资本的积极性，施工图设计及预算可由社会资本方统筹来做，这样安排也有利于在设计阶段就反映社会资本方的运营理念，降低全项目周期成本。
但在实践中，有些政府出于种种考虑，不愿意将施工图设计及预算纳入PPP合同。所以，该工作的具体分工还需要政府和社会资本方双方协商决定，建议让社会资本方参与其中。
31、施工合同
在项目建设阶段，项目公司或联合体通过总分包方式严格控制项目的成本、进度、安全和质量等环节，需要通过签订施工合同、设备采购及安装等一系列合同来进行管理。
核心的问题是，PPP项目投资回报率较低，能否确保社会资本方成为施工单位对其吸引力很大。按照《招标投标法》第三条规定，PPP项目涉及建设施工的，达到依法必须进行招标的范围的就应当招标。但如果公开招标，社会资本方就有可能无法成为施工方。
这里就需要用到“两标并一标”的做法。其法律依据是《招标投标法实施条例》第九条规定：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情况之一的，可以不进行招标：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，其适用条件归结为：
其一、第一次选定社会资本方必须是公开招标；其二、必须是股东；其三、自身必须具有施工建设相关资质。
因此，如果一个PPP项目拟由社会资本方自行承担工程项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，就必须通过招标的方式选择社会资本方。
32、开工施工
完成了上述步骤，还有优化设计等等步骤，就可以按照施工合同开工施工了。施工单位项目管理的主要任务是成本管理、质量管理、安全管理、进度管理。
现实中因有些地方政府对于社会资本方不放心，建设管理利益等方面的考虑，会选择安排当地的建设管理类国企代PPP项目公司管理项目的建设环节。
33、总投资确认
在PPP项目建设、初期运营过程中，有一个重要问题，即“总投资额的认定”，也就是说，对项目全部投入资金或实物价值的认定值，它是政府未来给社会资本方支付运营补贴或服务费用的基准值，PPP项目总投资一般包括建设总投资、建设期利息和流动资金。而项目建设总投资是整个项目总投资的重中之重，可以说项目建设总投资的估算额直接影响着对项目总投资的确定。
PPP项目不属于《审计法》第二十二条规定的“政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的”，因此，不应以政府审计作为认定项目投资额的依据。
但当前，跟踪审计已成为国家建设项目审计中最为主要的审计方式，不少地方政府对PPP项目开展全过程跟踪审计。这与PPP项目合同的平等民事主体法律关系的性质不大相符。建议在PPP项目合同中约定：以政府和社会资本方共同认可的第三方咨询机构出具的结果数额为准确认投资总额。
34、竣工验收
项目竣工，包括验收、试运行、结算等等工作。工程通过竣工验收合格才可进行竣工结算，该环节中，项目公司组织审核单位与施工单位核对工程结算，核对确定后三方签字确定结算，同时根据PPP合同约定邀请实施机构等政府相关方参与。
应该注意的是“建设成本应与绩效挂钩”，财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文）提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”。因此，PPP项目的建设成本最低30%必须参与绩效考核，以防止政府财政支出责任的固化。
PPP项目建设期绩效考核的指标设计通常包括投资控制、进度控制、质量控制、安全管理、合同管理和信息管理、现场协调等。
35、正式运营
建设期结束后就开始正式运营了，对于项目来说，最主要的就是可以获得收入了，收入主要来自两种途径，一种是政府付费，另一种是使用者付费，还有一些经营性的收益，包括获得股权投资回报。
目前PPP项目中重运营的行业包括：垃圾污水处理、城镇供水、供暖、供气、公路环境综合整治、文化旅游、社会事业、教育、医疗、养老等，农业水利通信及大数据行业等。轻运营的行业包括道路、轨道交通基础设施、保障性安居住房、地下管网改造、公共停车场等。
实践中，PPP项目的运营成本占项目总投资比重较轻，导致社会资本方“重建设轻运营”。财政部《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》引导PPP模式的重心转向运营。
36、政府付费
在运营过程中，可行性缺口补贴和政府付费的PPP项目均涉及到政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。
确定政府付费模式的付费依据通常包括：按可用性付费（比如满足通行的道路）、按使用量付费（比如污水处理厂处理的水量）、按绩效付费（比如提供基层医疗服务的绩效指标等）。
在进行物有所值评价及政府财承论证过程中，就需要充分考虑政府付费的方式及标准。按照财办金〔2017〕92号文的规定，政府付费或可行性缺口补助的项目在合作期内应当连续、平滑支付，不能导致某一时期内财政支出压力激增。
政府往往不愿意承担风险、地方财政又不足以支付或补贴，而作为社会资本既担心政府违约、又担心收益得不到最低保障，在此情况下，基于风险分担原则设置合理的回报机制就显得非常必要（这需要在设计项目实施方案时考虑），比如：通过约定项目唯一性条款（不竞争条款）、超额收益的分配机制，就可以保证社会资本在低迷情况下获得补偿，在正常情况下获得约定收益，在超额情况下与政府进行收益分成、防止暴利。
37、中期评估
中期评估是指政府相关部门组织专家或委托第三方机构对正在运行的特许经营项目进行的阶段性总结，旨在客观评价项目的服务质量和运营效率。财金[2014]113号文要求，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（PPP中心）备案。
政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
38、性能测试
在PPP项目移交前，需要对项目的资产状况进行评估，并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。实践中，评估和测试工作由政府方委托的独立专家或者政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。经评估和测试，如果项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保PPP项目在移交时满足约定的要求。
39、争议解决
在项目运营及移交过程中如果发生争议，将进入争议解决程序，但争议不得影响项目运营。PPP项目合同按照最高院司法解释规定，属于民事诉讼或仲裁范畴，但特许经营协议仍属于行政诉讼范畴。如果争议引发PPP合同提前终止，一般来讲，在项目公司违约导致项目终止的情况下，政府不负有回购义务，而是享有回购选择权，但对于一些涉及公共安全和公众利益的项目，需要在合同中约定，即使在项目公司违约情况下政府仍有回购义务。
在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
现行地方立法大多规定省建设行政主管部门负责全省范围内市政公用事业特许经营权临时接管活动的指导和监督工作，市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权具有实施本行政区域内市政公用事业特许经营权的临时接管。
40、项目移交
正常情况下，项目移交代表着一个PPP项目生命周期的结束。通常可以设置PPP项目合作期满前的12-36个月为移交过渡期，政府方和项目公司应共同成立移交委员会，双方各委派3名代表。
项目移交时，由项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。目前，我国PPP项目通常采用到期无偿移交的方式。
项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。PPP项目在移交阶段需要注意的问题是如何保证社会资本移交的设施完好，应该达到什么样的标准，这些问题都需要在合同中进行准确、详细的描述。

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