[ 左慧 ]——(2018-1-30) / 已阅9364次

对我国法院“执行难”问题的简要探析
作者：左慧
对于法院“执行难”问题的研究，要弄清楚执行与其相关联问题之间具体的关系，从大的框架去把握执行工作所需构件的材料，以此作为解决法院执行工作的敲门砖，然后对于具体存在的制度构件的问题进行探讨。所以，我认为“执行难”问题应从以下几个关联方面去深入研究。
一、“执行难”的现状及原因
这些年来，社会主义民主法制建设步子迈得大，在加强立法的同时开展了四五普法教育，人们的法制观念有所加强，遵纪守法已成为大多数公民自觉行动。但是，执行法律知识却很少向公民进行宣传，不少人执行法律意识不强。当案件审结，进入执行程序后，不少被执行人拒不履行，逃避执行，甚至长期离家不归，下落不明；有的被执行人亲属，朋友，邻居围攻执行人员；有的被执行单位干部职工执行时起哄闹事；有的有义务协助执行的单位拒不协助。薄弱的执行意识，是人民法院执行工作的主要障碍，是执行难的最基本原因。另外，还有其他几个方面的原因：
（一）地方保护主义、部门保护主义的存在造成“执行难”。少数地方官员和部门领导从狭隘的本位主义出发，表面上支持人民法院执行，实际上偏袒本地当事人，为被执行人逃避履行义务寻找种种理由，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的甚至以影响稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面，成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气，刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
（二）由于客观原因造成的执行难。被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。例如，涉及农村土地纠纷和村委会的案件，数量较多，执行难度较大。近年来，农村土地纠纷，农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升，处理这类问题，农民抵触情绪较大。村委办企业，由于经营不善，企业倒闭，借贷不能偿还，村委往往根本无财产可供执行。
（三）主观原因造成的执行难。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户，属于地方政府重点保护的骨干企业，法院执行始终面临着政府的行政干预。另外，前些年，党政机关开办了大量企业，现在这些企业按规定已退出市场，企业尽管已停止和注销了，但上级开办单位往往应承担资金虚投，抽逃资金或企业清算的法律责任。民事执行中造成执行难的主观原因还有被执行人恶意躲债，即通常表现为，被执行人下落不明，无法执行。被执行人是自然人的，涉案自然人东躲西藏，居无定所，执行人员花费大量时间和精力查找不到，案件无法执行。
（四）强制执行立法滞后。强制执行程序被规定在民事诉讼法中，关于执行的条文仅有三十多条，而多年来，全国法院有待执行的案件不少于二、三百万件，而且情况千差万别，所以，把执行程序规范作为民事诉讼法的部分，这种立法体例本身就限制了执行规范的完善。尽管现在有些相关的规定和司法解释，但仍未改变内容过于概括，原则抽象，可操作性差的状况，立法滞后也是造成执行难的不可忽视的原因。
（五）执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件有大量增加而发展起来的，执行工作发展之始，就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧，思路狭窄，重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了，或者审判员在制作诉讼文书时，就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序。债权申请人不具有市场风险意识，认为法院判给多少，就应执行多少，债权申请人在执行过程中，不具有财产举证责任，造成了债权申请人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，成了执行工作的顽症，也造成了执行难。笔者深感执行体制不顺是造成执行难的根本原因。
(六)不积极协助执行。法律明文规定，银行、信用社或其他储蓄业务的单位有义务协助法院查询、冻结、划拨被执行人的存款。但是，有不少储蓄单位及单位工作人员不予积极协助执行，有的利用业务上的便利故意拖延时间，提供虚假帐号，给被执行人偷支存款，给被执行单位另设账户；有的支持地方保护主义的“土政策”，明知外地法院可以直接查询、冻结、划拨被执行人的存款，却坚持要经当地法院同意，否则不予协助；法院之间有存在不积极协助现象，外地法院到当地执行，一些当地法院不提供方便，不指派人员协助，不办理有关手续，个别人员还暗中给被执行人通风报信。有的有其他协助义务的单位，对法院的协助执行通知书不予理睬，当扣留工资的不扣留，当划拨的不划拨。对我市来说，由于以前不断的作工作，现在金融机构对法院的工作是给予了大量的支持的，但外地金融机构还是有部分不协助法院执行。
（七）执行人员业务素质不高。执行工作对执行人员的业务素质要求很高，既要有审查执行依据的法律知识，又要有执行案件的法律知识。执行工作对执行人员的能力要求也很高，既要有“摇笔杆子”的功底，又要有临场执行的“魄力”，有“跑不死”的调查取证能力，还要求有较好的政治素质。目前，执行人员的素质是个重要问题。在执行队伍中，真正具有全面知识的执行人员不多，有不少执行人员还不会充分运用法律武器。有的执行人员缺乏实际工作经验和魄力，临场发慌，束手无策，半途而退。有的执行人员作风不正，出差要吃当事人的，用当事人的，住当事人的，吓得一些当事人不敢再要求执行。这些问题暴露出来后，当然要处理，没有暴露的，也就隐着，留下的只是“执行难”。
以上七个方面的原因造成了现在法院“执行难”问题的出现，在民事司法实践中可以归结概括为四个方面：被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。所以，可以看出形成“执行难”的原因是多方面的。
二、如何解决“执行难”问题
为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。
（一）大力推进执行队伍建设。一方面，充分认识到执行队伍建设的长期性、艰巨性和紧迫性，不断加强执行干警的思想、政治、组织、纪律和作风建设，狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为能胜任执行工作的全面型人才；另一方面，走精英化执行之路，逐步提高执行队伍建设的标准，对执行人员的配备、教育、培训予以政策倾斜，及时将不适应从事执行工作的人员坚决调离执行岗位。
（二）灵活运用各类执行措施。对于已规定的民事诉讼法中和有关司法解释中的各种执行措施大胆使用灵活运用，如司法拘留、查封、拍卖等，对故意逃避债务的被执行人，积极借助被执行人所在地的报纸、电视台、广播电台等媒体，公共披露被执行人名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行。在实践中，创造性地运用或大胆借鉴兄弟法院的执行方法，例如，有奖举报，对被执行人高限制，债权转移，不动产抵押返租等，并逐步加以完善。对那些故意阻碍抗拒执行的违法行为，应依照民事诉讼法适用罚款，司法拘留等强制措施，情节严重犯罪的按照刑法第三百一十三条之规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪追究行为人的刑事责任。
（三）大力宣传执行法律知识，努力提高执行法律知识。几年来，因此，法院努力通过各种形式宣传执行工作，把国家的法律政策通过报纸、电视台、广播电台诸新闻媒体予以宣传，在全社会以逐渐形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。不断要求执行干警在执行过程中，善于向当事人和人民群众宣传法律、政策促使被执行人自觉履行法律义务。
（四）积极依靠党委领导和人大支持，增强执行工作抗干扰能力。执行工作纷繁复杂，涉及方方面面，单纯依靠法院自身的努力消不能完全解决问题。大量生效的法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个重要根源。法院必须紧紧依靠党委、人大、政府的支持，重大执行活动及时邀请人大现场监督，定期向党委、人大汇报执行工作的热点、难点问题。同时，法院执行工作也离不开党委和人大的积极协调，随着执行工作难度的日益增大，法院执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍，一些棘手案件，经过党委、人大的协调，执行工作遇到的难题便能较顺利地解决。
（五）树立新的执行理念，深化执行改革。摈弃不符合现代法治要求，制约执行工作的陈旧作法，深化执行改革，创建符合执行工作规律的新体制与新模式，包括执行体制，执行机构，执行权运行机构和执行方式与方法四个层面。创新执行方式方法，建立健全执行风险告知、执行听证、债权凭证等制度从体制上和制度上规范执行工作，执行效率有了提高。
三、如何完善法院的执行制度
对于法院“执行难”问题是可以解决的，最有效的切入点就是完善法院的强制执行制度。因此应该从以下两个方面入手：
　　（一）提高强制执行的强制力
　　被执行人之所以能够抵制强制执行，根本原因在于现有的强制力不足于产生足够的威慑力。为此，只有提高强制执行的强制力才能减少抵制强制执行的行为的发生。而要提高执行的强制力就必须着重施行刑事强制措施。刑事强制措施有必要通过司法解释具体化。对暴力抗拒执行无疑要实行刑事强制措施。而对于一般的躲避法院执行人员，藏匿和转移财产的行为也应实行刑事强制措施。司法解释应确认，被执行人躲避法院执行人员超过一定的期限就需要负刑事责任。而藏匿或转移财产的行为一旦产生就应负刑事责任。
　　在程序上，对于不执行法院判决罪应由哪些司法机关行使职权应有明确的规定。被执行人藏匿或转移财产在很多情况下执行申请人难以提出足够的证据，而需要通过司法机关的侦查。被执行人躲避的需要追捕。司法解释应对如何追捕及如何侦查作出规定。
　　在程序上还应赋予申请执行人一定的权利。在法院受理执行案件一定期限内，因被执行人躲避，藏匿或转移财产而使判决无法执行时，执行申请人有权提起刑事自诉，要求追究被执行人的刑事责任。
　　通过司法解释对不执行法院判决的行为按不同的情节规定相应的拘役、徒刑的期限。对于藏匿或转移财产的，在处以拘役或徒刑的同时，应处以罚金。罚金的数额可与所藏匿、转移的财产相等或数倍于所藏匿的财产。对帮助被执行人藏匿、转移财产的，以及在司法机关侦查时提供伪证的应同时追究刑事责任。
　　在执行中实行刑事强制，这种刑事强制的后果所造成的损害超过甚至数倍于因不履行法 院判决带来的利益，而使被执行人不能、不敢不履行法院判决。
　　（二）建立强制执行的责任制度和监督制度
　　建立强制执行的责任制度和监督制度有利于克服地方保护主义和部门保护主义，减少执行人员的徇私枉法行为。法院应当无条件地接受申请执行人的执行申请。法院应在接受执行申请的一定期限内执行完毕。个别执行案件需要延长执行期限的应事先获得上级法院的批准。执行人员在执行期限内应根据情况采取相应的强制措施，以保证判决的按期执行。到期而未能执行判决的执行人员应当承担相应的法律责任。按期执行判决的应当获得奖励。
　　申请执行人在执行期限内有权要求执行法院对被执行人采取必要的强制措施。除非执行人员有把握在不采用强制措施的情况下能够全面执行判决，否则应接受申请执行人的要求。执行人员应采取强制措施而不采取强制措施或拒绝申请执行人的要求时，申请执行人有权向执行法院或上级法院投诉，请求追究执行人员的责任，更换执行人员或执行法院，或由上级法院执行。
　　执行法院对执行人员的执行情况进行监督；接受申请执行人对执行人员的投诉，决定是否更换执行人员；根据执行人员的工作情况，对执行人员进行奖惩。
　　上级法院对下级法院的执行情况进行监督；接受申请执行人对执行法院的投诉；决定更换执行法院，或由上级法院本身执行；指令被执行人所在地法院配合外地的执行法院执行判决。外地的执行法院有权要求被执行人所在地的法院配合执行，在其要求受到拒绝的情况下，请求共同的上级法院指令被执行人所在地的法院配合执行。应从体制上保证上级法院对下级法院的行为具有约束力，能够对下级法院及其执行人员的法律责任进行有效的追究。
　　同时，要建立对法院的监督机制。明确法院及其执行人员在民事执行中的责任，是最为关键的一个问题。民事强制执行问题必须通过立法的方式才能得以解决。而且必须是全国人大立法，不能采用部门立法的方式。如最高人民法院发布规章，或由最高人民法院起草法律草案，就有可能在法规或法律中回避法院在执行中应承担的责任。
从以上两个方面的补救可以有效的解决被执行人藏匿被执行财产、监督法院执行工作、提高执行人员的素质等方面的问题，从而达到保护申请执行人的利益、提高执行力度的目的。因此我们可以看出，“执行难“问题不是不可以解决，而是需要有好的切入点来把握问题的关键，这样才可以达到事半功倍的效果。
四、法院执行工作的创新之路
（一）建立法院执行过程中弱势群体的救济制度。
对社会弱势群体开展广泛的司法救助，是落实司法为民工作要求的重要举措。当前法院的司法救助措施，主要是在案件审理阶段，为方便属于社会弱势群体的当事人诉讼而采取的，对执行程序中弱势群体的救助显得相对滞后。据调查，在基层法院难以执行的案件中，近３０％的案件是因为被执行人没有偿还能力，导致案件难以执结；在当前的涉法上访案件中，因为执行问题引发的占７０％，其中又有６０％多是申请人经济极为困难，希望案件尽快执结，以改变面临的困境。这两组数字说明，当前尽快建立执行程序中弱势群体的救济制度，对缓解法院“执行难问题，维护社会大局的稳定具有重要的意义。
弱势群体是一个不可忽视的庞大社会群体，建立对弱势群体的救济制度和救济网络，是一项庞大而又复杂的社会系统工程，需要整个社会的共同参与。单就法院的执行工作而言，要加强对弱势群体的救济，最大限度地保护他们的权益，缓解法院的“执行难”，我认为应从以下几个方面做好工作，从而促进这项制度的建立和完善：
1、进一步加大司法救助力度，开辟弱势群体申请执行的绿色通道。在执行程序中加强司法救助工作，严格落实“先执行后收费”制度是关键，要保证让属于弱势群体的当事人敢于申请执行、能够申请执行，为他们开启申请执行的绿色通道，从而保证执行程序顺利启动。这对于提高法院的公信力，树立法院的司法形象，有着不可忽视的作用。
2、各级地方财政应逐步建立弱势群体专项执行经费制度，为涉及弱势群体的重大、有影响的案件执行提供必要的经费保障。申请人是弱势群体的案件，一般都没有执行费用，法院限于自身的经费状况，对一些被执行人有能力但不履行的案件，往往因为经费不足无法开展执行，导致案件无法执结。因此，很有必要建立专项经费，保证此类案件的执行。
3、法院应当发挥自身的主观能动性，积极和地方党委、政府沟通，建议地方政府的民政部门将执行中发现的、未纳入社会低保范畴的弱势群体当事人给予低保待遇，或进行专项救助。这样有助于缓解当事人的困难，也能帮助法院消化一部分案件，减轻执行压力。
4、不断探索执行过程中涉及弱势群体案件的执行艺术和结案方法。在执行中充分运用和解手段，对于案件一方或双方当事人是弱势群体的，认真做好双方的调解工作，从而在作为弱势群体的一方能力所及的范围内，使案件得到有效的执行，化解双方的矛盾；对濒危企业执行时，强制执行应同“放水养鱼”有机结合，不断增强企业的偿债能力，争取执行工作的最佳社会效果。
最后要强调的是，对执行程序中弱势群体救济制度的建立，是一项长期任务和一个不断探索的过程，不是一两个部门的努力所能奏效的，需要社会各界的共同努力才能取得成功。作为法院，在做好执行工作的同时，对执行过程中发现的相关问题要多向上级法院反映，多与地方党委政府沟通，以最大限度地争取全社会的理解和支持。
（二）建立法院执行过程中的执行长制度。
从法院目前的执行工作的现状可以看出，执行工作具有很大的难度，当事人对法院执行工作的不理解和对执行工作人员的误解，执行人员消极性或积极性的违法执行，例如，以种种借口拒不采取执行措施，久拖不执，甚至长期暂缓执行；对债权人提供的被执行人财产线索不查不找，漫不经心，坐失良机；受地方保护主义驱使，受托执行却按兵不动，或者动辄中止执行；逾期受理执行申请，甚至不发通知即执行；不按顺序执行，不按顺序清偿，或不按公平原则分配执行的财产等等。在执行工作实践中，执行人员的执行工作在执行程序上要具有公正性、公平性，而以前的传统的执行模式并不具备这样的特性，由一名执行人员从受案到结案全权把关，致使案件的执行方式、方法及执行结果易受执行人员的主观臆断而歪曲，这就要求建立新的执行模式——执行长制度，由执行长在执行工作中下达命令，这样使执行权利和义务由多名执行人员分担，多名执行人员在执行中互相监督、互相制约，以保证执行程序的公正性、公平性，增强执行工作的透明度。
在执行工作中，要坚持以公开求公正、向规范要效率，通过推行执行长负责制，可以实现对执行活动的全程控制和实时监督，提高了执行案件的质量与效率。
多年来，由于执行工作机制存在一定弊端，执行权力异化问题已经相当严重，突出表现为公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力绝对化，在执行活动中，执行人员大多是各自为战，既无法形成较强的合力，又缺乏必要的监督，已经严重地阻碍了执行工作的顺利开展。
法院应该本着明确职责、严明纪律、协调运作、强化监督的工作思路，以推行执行长负责制为突破口，按照分权制衡、互相监督的构想，在执行工作中实施了决策权与实施权、监督权三权分离，同时对执行人员实行了分类管理与使用。
下面是寿光法院推行的执行长制度，值得我们法院借鉴： 该院将全院执行人员分为执行员和执行法官两类，执行法官由执行局直属，归入执行三庭，负责执行案件的审查裁决，执行员则由执行一、二庭管理，负责依照执行法官作出的命令和裁决实施执行活动。根据执行工作需要，执行局内设若干执行组，每组设执行长１名，组员２至３名。执行长职责包括：1、指挥案件的执行，提高执行的效率、质量和社会效果；主持确定重大案件的执行预案、协调统一行动；依职权审批、签发各类法律文书；主持执行案件评议；按考核要求对执行工作和人员进行管理。强制执行一般由执行长带领，执行组全体人员共同参加。执行过程中，各执行组在执行长的指挥调度下，按照执行案件排期表，传唤被执行人到指定场所，进行法制警示教育，要求被执行人如实申报财产，或根据有关线索，依职权查清被执行人财产状况。执行长根据案件执行需要，确定执行预案，采取执行措施，冻结、扣划被执行人的银行存款，或查封、扣押被执行人的财产及财产权益，按本院有关规定委托、协助技术室对相应财产进行评估、变现，发还执行到位的案款或由申请执行人接收被执行人的财产。案件因客观情况不能按时报结的，执行长应当在到期十日前提出申请延长执行期限的报告，报院长批准。结案后，执行长负责将案件卷宗统一交执行三庭，做好结案信息微机录入，并送审判监督庭进行评查。

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