[ 渠涛 ]——(2011-12-22) / 已阅12069次

3、汶川大地震与日本东北大地震的比较
今天的主题是大规模的灾害与法，我们在自然灾害方面以汶川大地震与日本东北大地震作比较，大家也许注意到，汶川大地震与日本东北大地震发生的日期是比较有意思的，把2011拿掉3的话，把月份上加个2，把日子上加个1，基本上就一样了。从规模上说，日本国土面积37万平方公里，折中的是561平方公里，而我国汶川大地震960万平方公里的25，23；从人口来说，我国死亡是13亿里面的6.88万人，日本是1亿2千万里面的1万5，日本这次从国土和总人口里面占的比例是比较大的；从救援的及时性上，中国的总理第一时间亲临落泪，日本总理坐镇东京冷眼指挥，在这方面两国是不同的，现在分析一下它的优劣，我当时到汶川去考察时发现，人们都在讲，地震发生后，重要的国家领导都到了地震发生地亲自给了他们指示，当时我就想一个问题，大型的灾害发生后，最主要的是救援，而救援最主要的是交通，如果领导人去的话，前拥后拥以及临时管控等等，到底国家领导去好还是不好？从冷静程度看，刚才孟强老师提到说日本来非常冷静，从四川说，在没有大地震发生前，生活是非常安逸的，古话有少不入川一说，去了就会懒散，去了四川可以看到，人们过的非常的悠闲，成天的喝茶和打麻将，对大型灾难的来临没有任何的防备，在很多资料及其考察中发现，一旦灾难来临，特别是在初级阶段，四川很多人失去了子女与亲人时，人们非常的激动，难以控制自己的感情，到法院与政府上访，要求严惩所谓的建筑商们，后来经过做思想工作，基本上是稳定下来了。
四川人也很幽默，在经过一段时间后，基本上保持了冷静，据说，国外救援队来了，只有俄罗斯救援队救出一个生还的人，剩下的别的国家都没有救出生还的人，生还的人救出后，说了句“地震好厉害，把老子震到国外来”以及很多小朋友被救出后敬礼什么的。四川人以另一种方式表现出他们的镇定。大型灾害发生后，一般会发生第二次灾害（由第一次灾害引发的连带性灾害），汶川第二次灾害就是堰塞湖，当才讲到四川地震是垂直加平滑型的，很多山都被震断，拦在了河中间，从而形成了堰塞湖。如果在发生大规模的灾害，把堵水的地方震断之后，还会发生很可怕的灾难，实际上在汶川与北川已经发生了此类的二次灾害。而在日本是海啸，因为海啸引起的最大的二次灾害就是核泄露。地震发生后，中国组织了大量的人力物力，把大量的物质运到灾区，这在整个世界上是值得称道的，但是物质的匮乏并不限制到物质的丰富程度如何，还包括生产力以及平时整个的产业结构，到汶川考察时才知道，汶川缺的不是吃的喝的，而是住的，整个的帐篷不够，受灾的人数太多，把全世界所有库存的帐篷全都拿到汶川，也不够受灾人当时住的。
在日本，物质的匮乏（水，食物，电），例如汶川的大地震不是发生在偏远的山区，而是发生在中大型城市的话，秩序恐怕没有四川的那么好，这是可以想象的。通过两国的比较，看到了有很大的不同，在政府的对应，规模的大小，受灾人的冷静程度及救灾物资的匮乏程度，通过受灾人的反映，可以看到人家平时对规则的认识，比如对某些人来说，排队是天经地义的，随地大小便是绝对不行的，也有些人说，这些无所谓。
中国的文化及对价值的认识是多元的，因为民族众多，人口众多，文化程度各异，差别相当大，日本跟中国相比就有很多不同的地方，日本是单一的民族，人数很少，很早之前就很重视教育，与各国相比国民受教育的程度还是比较高的，因此在价值观上基本还是相同的。最主要是日本经常做防灾演习，在中国很少做防灾演习，偶尔做一两次防火演习，怎么用灭火器及消防栓什么的。从网上搜索到，5月3号，中国最大的洪涝灾害演练，内蒙古有个地震灾害急救演习，而大规模演习只是刚刚开始，而在日本只是家常便饭。那么我们把受灾的自救能力与外部的救助能力做一个分析，受灾人的自救能力直接取决于平时的训练，只有平时训练多了，到时候才会处乱不惊，其次就是外部的救助能力，在日本与中国都比较强，因为基本上还是政府主导型的社会，比如说动员社会资源及政府资源，它的反应速度还是比较快的，但是其中也有很多问题，外部救援的能力主要是志愿者，在汶川地震发生时，也有很多志愿者，做志愿者并不是只有一腔热血或一腔热情就可以的，这里面需要技术与技巧的，比如交通事故，在我国直接死亡的很少，更多的是得到救助以后，到医院死亡或伤残的比例很高，这里就存在技术的问题，在日本发生交通事故或一个人突然倒地等等，发生一个人需要救助的情况，旁边的人会拿起电话打电话去通知专业救援人员，这并不是日本人冷血，主要是如果不懂真正的救助的话，很可能就因为一拽，这个人一辈子就残废了，尤其是脑血栓的患者，这个救助更需要的是技术，如果一个不懂的人把倒地的脑血栓拴着扶起来，那这个患者就会死亡。
四、中日之间对应大规模灾害的“法”和法律的比较
1、法律的比较
毛主席曾经说过，世界上没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。由此延伸，世界上也没有无缘无故的冷静、自觉和高尚，
日本冷静的基础一方面是靠教育宣传和避难训练，9月1号是日本的防灾日，1月17号是防灾与志愿者日，这两天都是大规模的训练，学校从小学开始就经常要训练，如怎么在地震、火灾中逃生。政府与自治体（政府下面成立的专门机构）一方面是教育和训练，另一方面是国民自己一些防灾减灾的一些措施。
日本是地震大国，尤其是发生最大地震的可能性非常高，实际上发生的东北大地震，在历史上以前也发生过很多次大地震，在去汶川考察才得知，地震是和板块与板块之间的运动有很大的作用，在板块之间生活得人们，防震的意识很比较强，而处于大的板块地震带上人们的意识就比较差一些，不管如何，在日本只要一震，整个日本都要晃，故日本整体的意识还是比较强的：首先是对住宅抗震的程度比较重视，其中有法律的规定，更多的是人为的来重视；另外就是防备灾难的一些用品，在日本一般每个家庭里面都会有个防灾用品包（里面有些简单的外伤用药，绷带，水与食物等等），防灾帽子，家具防倾倒装置，防玻璃散碎胶条等。
防灾日及防灾训练如何来的呢？它们也有法律的依据，这些依据更多的是灾害对策基本法，，我们先做一个基本的法律比较，中国更多的使用的是政策，日本使用的是法律，应对机制的机动性，如果政策得当，法律出台迅速。我觉得最为重要的是应以固定的形式或以法定的模式，把救灾、减灾等以固定的形式固定下来，一旦发生了新型的灾害，那么再调整法律，当然在调整法律之前应用一些新型的政策调整和补救。
在自然环境中与法律的关系也很大，自然环境很好，自然灾害很少，对于这样的国家的救灾、减灾等应对的法律研究和制定不是很感兴趣，也不一定有用。而日本正因为环境的原因对法律的制定和实施都比较重视，而中国开始重视的时候也就是在这几年，中国对灾害法的重视起于非典时期，在非典之前虽然有防灾减灾法等，但真正的重视起来是在非典以后，刚开始也就是应急预案。
对法治的重视程度，这在每个国家也是不一样的，在中国和日本也是不一样的，现在来说，中国对法治的重视并不亚于日本，但是在法律的配套方面，应该说还有很多事情要做。
在法律外救济机制的有无——死法与活法的比较，什么是法律外机制的救济，就是法律没有规定的可不可以做，没有一个国家会这么做。在日本有灾害对策基本法，另外还有一些配套的法律，比如：建筑物基准法等等。
在法律上比较，一个是法律的健全与否，一个是法外救济机制可使用的范围，这也是一个法治的问题，在这个问题上有很多研究的空间，我们来做一个具体的比较，就是中国对应大型灾害的法律——2007年《突发事件应对法》，而日本的《灾害对策基本法》是在1961年发布的，从时间上看，跨度就比较大。日本的《灾害对策基本法》从制订到现在修改过31次。从内容上看，《突发事件应对法》第一章总则，第二章预防与应急准备，第三章检测与预警，第四章应急处置与救援，第五章事后回复与重建，第六章法律责任，第七章附则，共合计70条。其后是1997年制定的《防震减灾法》；日本的《灾害对策基本法》，首先章节上就十章加附则，对应着看，我国的才六章加附则，日本共计117条，而我国才仅仅70条，其中日本的附则就修改了31次。日本的《灾害对策基本法》第一章总则，第二章关于防灾的组织，共计四小节，第一节中央防灾会议，第二节地方防灾会议，第三节非常灾害对策本部（其中非常两字应该断起来念，非常规的自然灾害，就是非一般的自然灾害，也就是我们现在所说大规模的自然灾害：非典等）及紧急灾害对策本部（紧急伴随着紧迫性：地震、海啸等），第四节灾害发生时的工作人员派遣（派遣什么样的人员及程序），第三章防灾计划，第四章灾害的预防（平时训练等等），第五章灾害应急对策，这一章规定的非常细，共有四节，其中应该注意的是，如这次的日本大地震里面就体现出来，它通过广播及电视，滚动式的播出，以各种各样的形式发布信息，这种信息里面运用了各种各样的语言（如日语、英语、汉语、韩语等等，顺便说下，中国在世界上的地位逐渐提高了，记得80年代初去日本时，当时经常买些免税品，上面的说明书上有英文、西班牙文、阿拉伯文等，就是没有日语和汉语，现如今很多商标上都注释着汉文，这是很多的进步）。但是反过来讲，对灾难应对的国际化还是很重要的，这里面都规定的非常详细，第六章灾害的复旧（灾害的重建，关于重建有很多民法上面的问题，有无责任上的问题、债权债务问题等），第七章财政金融措施，厚厚应该有什么样的财政及措施，如这次去汶川考察，当地人介绍说，山东无偿的援助了多少十个亿的财政，这只是中央的指示，而我国的《突发事件应对法》规定的比较笼统，立法是需要有经验和实践的，在读《突发事件应对法》时，经常会有这些词会出现，比如：什么发生后，立即（及时）怎么样，这乍看上去是不错的，立即（及时）体现了它救灾的及时性，而及时在《应对法》中是不能用的，应为及时是无从解释的，法律的可操作性上看，日本与中国相差的很多，从细微程度上看，日本比中国要好的多（地域不同的原因），再则就是相关法律的配套是完全不同的，其就与灾害相关的法律就有很多，这里面只是与灾害直接由关系的法律。
在日本有两个立法，一个是议员立法（议员提出动议，要立什么法，必须通过国会同意才可通过），一个是内阁立法（内阁里面有个法制局，法制局里又有法制审议会，这两个组织把法准备好后，递交给国会），相类似的这些法律都是跟灾害有关系，这些法律里面是否存在矛盾？在中国法律与法律之间的规定的一些矛盾很多，而在日本的法律里面应该说基本上不存在矛盾，为什么？就是刚才讲到得内阁立法这方面，从相关的配套法律——大规模的灾害法律，在今后的中国恐怕路还有很长。这只是一个基本法的比较，关于配套法的比较，我国是很少的，有了相关的法律是否还要制定一个基本的法律，从我自己的感觉和认识来看，应该有一个对应大规模灾害的基本法，中国应该以《突发事件应对法》为基础，做出一个对应大型灾害的基本法。

2、关于核能的安全利用
关于核能安全问题是大家比较关注的，自从日本东北大地震发生后发生了核泄漏，东北的电力公司是否有问题？我认为应该是由问题的，第一：信息公开不够及时，其中有些事实并不像媒体说的那么严重，包括有些误报，如福岛核电站的辐射量超过了一千多倍等。关于法律的制定与制度，及信息的公开，如《原子能灾害对策特别措置法》、《原子能灾害对策特别措置法实行令》、《原子能灾害对策特别措置法规则》，它的机构就是原子能安全委员会（内阁审议会下面的之一），如法治审议会、水质调查委员会、地方制度委员会、中央教育委员会等。在中国在原子能方面没有一个基本法，最近在2011年2月18日环保部关于发布《核动力厂环境辐射防护规定》等三项国家放射性污染物防治标准的公告，还有侵权责任法第70条规定的，我国管理部是在环保部国家核安全局（由国务院直属）。
3、关于和安全的思考
如何考虑核能的安全问题？首先讲一个关于09年哥本哈根会议前后，方励之（地球物理专家）有一篇文章，他讲到最低碳的能源的就是核能，而核能实际上应该说在现在这个技术层面上说，核能是能被人类所控制的。
为什么核能在全世界让人们有误解？比如：危险性太大，一个是切尔诺布事件（事实），这是因为管理的不善，如加强管理是可被人类所控制的。为什么越来越多的人对它有恐惧的心理，有的说是美国的阴谋，说美国想把核能的利用及核武器的利用控制起来，关于这篇文章大家值得一看。我认为在现在的技术上核能的安全利用是可以达到的，应该从低碳的角度说可以推广核能，核能的安全必须要保证的。最近我国报道，日本正在加入了什么条约或公约，关于损害赔偿等问题。其实我国及日本的司法学家都清楚地知道，司法的管辖权是有限的，加入了条约或公约，是要服从别人的管辖权的，没有加入的话这种管辖权是波不及到自己的，是这样的理解（实际上日本是受美国的压力，在1954年美国氢弹试验中，美国给日本提交了7亿2千日元的赔偿，因为有船员受到辐射，这是出于政治性的补偿方式）。切尔诺布事件发生后给西方各国的很多的奶业公司造成了很多的损失，但当时苏联并没有进行任何赔偿。
核辐射与辐射的问题，人们每天在电子这样的仪器之间生活，这种辐射是在所难免的，在各种辐射中，核辐射只是其中的一种，其实对核辐射的看法是不同的，如日本、新疆离我们很远，新疆也会进行一些核试验，也许会随着风吹到了我们这，对于这种事件怎么看，最好是用技术上的数字为基础。受方励之文章的影响，我认为核能源的利用应该重视起来，据说德国因为选举的问题，内阁同时宣布要关掉多少个核电站等，这是值得考虑的。
五、结语：法和法律如何对应大规模灾害
我认为应该有以下几条：
我们国家所有的“应急预案”做的非常到位，这对整个突发事件是非常有作用的，这种“应急预案”应该把它上升到法律，用法律机制来代替这种“应急预案”——国务院公布的行政法规。
我们还应该在基本法框架中加入灾害的防范法和法律机制，就是应该有普遍的意识和经常更新的意识（就是防范自然灾害法的意识）。另外在成文法方面规定一些防范法的机制，比如应该要求什么样的单位（包括什么样的个人）平时应该接受什么样的训练，什么层面的政府应该做到什么样的灾难防范的工作。其次是如何减少损失，这主要是法方面及习惯上的，如何在日常生活中养成一种好习惯，一旦大型灾难来的时候，能够有效地应对。
救助法律机制是比较最要，在日本的灾难防治对策基本法中规定的非常详细，如何保持交通的畅通，一旦大型灾难发生后，第一时间就是救援（时间就是生命，越早去活的人就越多），去救援的人如何到达灾害现场就需要交通的畅通，这种交通畅通如何保证（一是专业问题，二是领导人尽量少去）。
稳定法律机制——信息畅通，在大型灾害来的时候，准确的信息是稳定一个社会最主要的因素之一，比如现在日本人看起来非常冷静，这是经过历练过来的，包括在法治不断地修改过来的，我们讲1923年时的关东大地震，整个日本也是发生了很大的恐慌，第一大事件：杀害朝鲜人事件，当时因为信息不畅通，流言四起，就说朝鲜人往饮水井里面放毒，结果日本老百姓见到朝鲜人就去杀，当时被杀朝鲜人几百人，受牵连的三千多人，其中军国主义趁机杀害一些民主志士和一些社会主义分子等等，除了一些历史北京外，主要的还是由于信息的不畅引起的，信息不畅主要在流言四起时人心惶惶，其实整个社会的稳定完全在于人心，比如说金融风暴并没有什么可怕的，大家都知道有一个叫“银行挤兑”一词，银行不挤兑是不会垮的，就算是资不抵债也会有办法再升，人们怕钱拿不回来都一块去取钱，银行非垮不可，所以说信息的畅通是很重要的。
重建的法律机制有两个机制，一是财源的确保，各个省的财源都有一个救灾的费用，灾害来临时，就拿出救灾的费用来用于灾难的救助，有预算制；二是保险机制，就是强制保险和任意保险。
我长期考虑的是大型灾难内人身损害赔偿，包括机动车的交通事故，所有的人身损害，是不是应该从整个人身诉讼中拿出来，梅贻琦诉讼不但花费时间、金钱，并且还不能得到保障，所谓的社会主义国家就应该体现社会主义国家的优越性，比如在新西兰与澳大利亚就体现出社会主义国家的优越性，从损害赔偿走向社会保险制度，它用的是各种各样的保险，像机动车保险、强制保险、生产厂家、违章罚款、国家的整个财政支出，这些方面集中起来一笔钱叫做机动车赔偿基金。那么一旦发生人身方面的事故，首先是从这个基金中赔偿，后在追究肇事者的责任，没有必要打官司及过失的认定，作为社会主义国家应该有一个从自然灾害到人身损害赔偿这样的制度。
今天我讲的东西就这些，总之我希望中国有一套完备的对应大规模灾害的法和法律的体制，希望这一天能够早日到来，我也愿意为这一天早日到来作出自己的努力。谢谢大家！

主持人：非常感谢渠教授精彩的演讲，下面有请罗丽教授做评议。

罗丽：我非常高兴民商法名家讲坛开讲的第三次能够邀请到渠老师在百忙之中来给我们北理工的师生作了从中日法的视角就大规模灾害作了一个精彩的讲座，渠老师从大规模灾害的定义和法与法律的定义，以及在这个事件里面从日本大地震到我国发生地震的应对中，我们的国家、政府、人民等如何应对这样的灾害措施的理解和比较，以及从日本的《灾害对策基本法》到我国的《突发事件应对法》的立法的层面进行比较：立法时间、内容、结构等等及一些配套立法进行系统比较。从立法层面可以看出，我国虽然从07年时应对突发事件时，觉得我国的立法不太完善时，就制订了《突发事件应对法》，这样更有利于我们应对突发事件。从这个角度可以看出，我国和日本在相关的法制建设相比，我国还有很多像渠老师讲到的许多方面，一个基本法的建设以及相关配套制度构建等等方面，我国还应进一步完善。
渠老师对核安全利用从立法方面给我们进行了分析，在我们平时学的基本的部门法的，很少从这样的视角涉入这样的领域，渠老师的讲座给我们的学习开辟了很好的视野，听完之后大家也要在这个事件上进行一定的关注。
从大规模灾害和法的这个主题，可以结合我们平时学习到的部门法类似。同时我也想到的一个问题，大规模的灾害（自然灾害）在目前会发现，现实中这种自然灾害频发的现象，每一年会发生很多，不知道我们学习法律的同学有没有思考过，这样的灾害是什么原因引起的，其中一个原因就是地球的温暖化等气候变化引起的这种自然灾害的频发，面对这样的一种现象。目前我们工业发展的过程中给自然带来影响。我们以前适用的模式，使我们不能充分的应对这样的灾害，面对这样气候变暖以后导致了频发的自然灾害我们应该怎样应对，这也是我们学习法律中应该思考的问题。
从大规模的体系看上，通过渠老师讲的带给我一些启示，通过我们学习法律的过程中，我认为我们学习法律应该从这几个角度来思考问题：一个是刚才渠老师讲到的减灾防治等建置；另外一个是我们学习环境法的过程中，我们学习到引起环境问题有两大原因：人为与自然地灾难。那么在这种灾害频发的过程中，它会引起各种环境问题，我们如何能够避免它们对我们造成的第二次损害，我们在学习法律的过程中，我们对污染防治这样相关立法体系的完善。再者就是我们刚才讲到的核安全的利用方面，通过渠老师讲座里面可以了解到，我们国家还没有一个核能的基本法，而我国在84年时就打算制定，一定到现在还没有制订出来，2011年才列入立法制订计划里面。有的学者说，如果基本法不能制订出来，那么制订一个核安全法应该更实际一些。目前我们高度利用核能时，从核能安全的角度对我们铀矿自然资源的利用、开采、核燃料的利用及运输、废气等等进行一个专门性的立法，这是非常重要的。刚才我们所说气候变化引起的自然灾害的频发，我们在这个过程中，除了我们要减缓地球温暖化之外，我们还要面对如何适用气候变化，在面对这种自然灾害时，我们可以通过立法对这种适应性的应对气候变化，所以说在相关配套性的立法方面，也是要急待完善的。另外就是自然灾害爆发了以后，受到损害的这些老百姓与居民，如何对他们从财产、物质等去救济，社会中的救济是从基金、保险这个层面来完善我们法治的建设，这也是非常必要的。
渠老师这个讲座的课题涉及的范围是非常广泛的，我们平时在学习时，可以从这样的一种角度进一步学习、研究。让我们再次以热烈的掌声感谢渠老师的到来！
主持人：谢谢大家，今天的讲座到此结束！

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