[ 王敬文 ]——(2011-5-23) / 已阅33410次

《物权法》第四十二条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。即征收土地补偿的内容分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等三项补偿费用。
⑶补偿标准
《土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 即：
①征收耕地的土地补偿费、安置补助费的标准，在《土地管理法》中确定了一个幅度；
②征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级人民政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
③地上的附着物和青苗的补偿标准，亦由省级人民政府规定。
④土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费具体的补偿标准均由省级人民政府制定。
在湖南省，土地补偿费和安置补助费标准由省政府统一规定，并将这两项费用合二为一。地上的附着物和青苗补偿，执行市州制订并报省政府批准的补偿标准（湘政发[2009]43号）。
（4）补偿时间。《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：征用土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起３个月内全额支付。
9、被征地农民集体及农民个人的权利义务
（1）拒绝办理征地补偿登记手续权。《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。
（2）拒绝办理征地补偿安置手续权。《征用土地公告办法》第十四条第二款规定：未依法进行征地补偿安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
（3）拒绝建设单位动工用地权。《湖南省征地程序暂行规定》第十一条规定：征地补偿安置方案经依法批准后，征地补偿安置费应在３个月内全额支付到位。对未按期全额支付到位的，市州、县市人民政府不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。
（4）履行及时领取征地补偿费用、及时腾地的义务。《湖南省征地程序暂行规定》第十一条规定：征地补偿费用全额支付后，被征地的农村集体经济组织或农户拒不领取征地补偿费用、拒不腾地的，由市州、县市国土资源部门依法责令限期腾地；逾期不腾地的，可以申请人民法院强制执行。
10、争议解决
目前，对征地补偿争议的解决，主要走的是行政途经。
（1）政府裁决。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。即征地补偿安置方案批准后，被征地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，由县级、地市级、省级人民政府协调，协调不成的，征地是由省级政府批准的就由省级政府裁决，由国务院批准的就由国务院裁决。
《湖南省行政程序规定》第一百零九条规定：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”特定宗地征地补偿的具体标准，是批准征地的人民政府批准确定的，这种对特定宗地征地补偿具体标准争议的一方当事人是被征地的农村集体经济组织和农民，另一方当事人是作出批准征地的人民政府，这不是平等主体之间的民事争议，而是一种对具体行政行为不服的行政争议。所以，上述这种“裁决”不是《湖南省行政程序规定》中的行政裁决。是一种行政机关自己对自己所作的具体行政行为进行的自我裁决。
（2）政府处理。《湖南省征地程序暂行规定》第十二条第二款规定：因实施征地补偿安置方案引发争议的，由市州、县市人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府处理。征地补偿标准争议，以及征地补偿安置争议不影响征地方案的实施。即因实施征地补偿安置方案引发争议的，由实施征地补偿安置方案的市州、县市人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府处理。这里所指的上一级人民政府，有可能是市州人民政府，也有可能是省级人民政府。
二、存在问题
（一）法律对公共利益的规定不明确
《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均明确规定：国家为了公共利益目的，可以征收农民集体所有的土地。但何为“公共利益”，目前国家任何一部法律都未对此作出明确具体的规定。如此一来，“公共利益目的”就成了孙吾空在番桃宴会上的大口袋，有了这个大口袋，什么目的只要往这口袋里一装，就成了“公共利益目的”。这就为政府滥用征收权大开了方便之门，征收土地的逻辑关系也颠倒了，不是“因为公共利益的需要，所以要征收这块土地”，而是“因为征收了这块土地，所以是为了公共利益的需要”。一些地方政府，为了片面追求经济发展，努力创建“政绩工程”，大量征收农民集体土地，建设“工业园区”，在园区内实行招商引资，创办各种工业企业，或从事商品房开发。这些行为是为了公共利益，还是为了商业利益呢？法律没有明确规定。既然法律没有明确规定，也就谁也说不清楚了。尽管凭直觉认为不是公益目的，但凭直觉有用吗。
（二）征收土地的地价不公
根据土地管理法的规定，征地补偿费中主要的土地补偿费和安置补偿费，都是以该宗地征地前的年产值的标准进行计算的。土地补偿费和安置补偿费两项之和，最高不会超过该宗地年产值的三十倍。2010年3月1日起施行的《湖南省征地补偿标准》中，最高的长沙市区的耕地的最高补偿标准是每亩66000元。当政府通过征收，将农民集体所有的土地转化为国有后，政府再将其土地使用权有偿转让给开发商时，其土地使用权价格的计算方式是，先进行地价评估，确定标底（或地价底价），然后通过市场竞价方式确定国有土地使用权转让价格。如湖南某县2011年5月12日发布的国有建设用地使用权拍卖出让公告显示，拍卖的土地面积为77.1亩，土地用途为商业用地和住宅用地，起拍价为每亩29.8万元，是湖南征地补偿最高标准的四倍多，其成交价不会少于起拍价。因国家向农民集体征收土地时的土地价格是按该宗土地征地前年产值的倍数计算并确定的，而开发商向国家购买土地使用权时的土地价格，是在政府确定底价的基础上，通过市场兑价方式确定的。这种因国家向农民集体征收土地的付出，与开发商向国家购买土地使用权的付出，所使用的标准和计算方式不一，导致了国家向农民集体征收土地的价格，与国家将土地转让给开发商的价格之间的差异极大，这是极不公平的。国家在将征来的土地再行转让时，将获得巨额利润。有些地方政府之所以如此热衷于征收土地大搞开发，其一是能“发展经济”，其二是能创建“政绩工程”，其三，也是最主要的，就是能获得巨额利润（也就是时下流行所说的“土地财政”），真可谓是一石三鸟。难道政府就不可以把这些巨额利润留给农民？
（三）争议解决的法律制度不完善、不一致，救济途经不畅通
政府在土地征收行为中，与农民集体或农民个人发生争议的情形主要有以下几种：
1、农民认为政府征收土地的目的不是为了公共利益，而是为了其他利益，农民不愿征收而政府要强行征收而发生的争议。针对这种情形，纠纷如何解决，《土地管理法》及《实施条例》均没有作出规定。只是在行政复议法中有原则规定，即违法征收土地可提起复议，但缺乏可操作性。在现实中，政府不为公共利益目的而征收农集体土地的情形存在不少，但农民正式提出异议的却很少。
2、因农民认为补偿标准过低而引发的争议。目前，农民集体和农民个人与政府之间发生的征地纠纷主要是这种类型。《土地管理法实施条例》（下称《实施条例》）规定对这类纠纷的处理程序是先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。从这个《实施条例》来看，一但发生对征地补偿标准有异议的纠纷后，如当事人与地方政府协调不成，政府的裁决就成了必经程序。而这种行政机关自己对自己所作的具体行政行为进行的自我裁决，是难以服众的，但《实施条例》没有规定农民集体或农民个人对政府的这种裁决不服，是否可以提起行政复议或行政诉讼，也没有规定这种裁决是否为终局裁决。
《实施条例》中将政府裁决列为征地补偿标准争议解决的必经程序，还与行政复议法的规定相矛盾。特定宗地征地补偿标准的确定，是一种具体行政行为，依行政复议法的规定，如当事人认为政府对特定宗地的征地补偿标准的确定违法，应有权申请行政复议。
3、因征地补偿款不及时到位、安置方案不妥、安置不及时等原因引发的争议。《湖南省征地程序暂行规定》（下称《暂行规定》）中规定对这类纠纷的处理程序是：先由市州、县市人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府处理。上述争议属具体行政行为所引发，除“由上一级人民政府处理”外，农民集体和农民个人是否可以直接提起行政复议或行政诉讼，农民集体和农民个人对上一级人民政府的处理不服，是否有权提起行政复议或行政诉讼，该《暂行规定》没有作出规定。
三、处理建议
（一）从立法上对“公共利益”作出明确具体的、可操作性的界定
为有效防止各级政府以公共利益目的为名，滥用土地征收权，有必要从立法上对“公共利益”作出明确具体的、可操作性的界定。在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。同时参考学者观点可以把“公共利益”严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。 在合理界定“公共利益”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。将《土地管理法》第四十三条第一款修改为国家因公共利益目的进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；非因公共利益目的的建设，需要使用土地的，可依法使用国有土地，也可依法使用农民集体所有的土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有土地；乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经依法批准，可以使用农民集体所有的土地。以化解《土地管理法》中国家因公益目的进行建设可征收农民集体所有的土地的规定，与任何单位和个人进行建设均需使用国有土地的规定之间的矛盾。
如此一来，除可有效防止各级政府滥用土地征收权外，还可以使处于行政相对人地位一方的农民集体经济组织和农民行使救济权时，有法可依。一但农民集体经济组织或农民个人认为政府征地行为非为公益目的，属违法征地，而行使司法救济权时，因法律对公供利益有明确、具体的解释时，农民集体经济组织、农民个人的诉求有明确的法律规定来支持，法院的裁判也有明确的法律规定来作依据。
（二）修改征地补偿计算方式，提高补偿标准
政府向农民集体征收土地，是将农民集体的土地所有权转移为国有，这实际上是农民集体向国家进行土地所有权交易的行为，农民获得国家的补偿，国家从农民集体那里获得土地所有权。既然是土地所有权的交易行为，那么交易的价格就应与土地的价值相当。那么，政府对农民集体土地的征收，也应当遵循价值规律和经济规律，在实施征地补偿时应先由有资质的机构对被征收的土地进行评估，以评估结果为依据来确定征收补偿的价格。如条件许可时，还可以以评估结果为依据，再引入市场机制，通过市场竞价方式来确定被征收土地的价格。如此一来，征地补偿的价格会明显提高，即使没有提高，但因其征地补偿的计算方式和程序遵循了经济规律，相对而言是公平的，被征地的农村集体经济组织和农民也就不会有什么怨言了。但政府将征收而来的土地将其使用权再行转让时就不会有什么利润了，至少不会有高额利润了，因为“高额利润”已经在农民那里。
（三）完善救济法律制度，畅通救济法律途经
人民政府的土地征收行为，是典型的具体行政行为。这种行为，极有可能对被征收土地的农民集体或农民个人的合法权益造成侵害。有侵害必有救济。为维护他们的合法权益，必须要有较为完善的救济法律制度和畅通的救济法律途经。坚持司法机关对行政机关的土地征收行为进行监督，使司法审查成为处于行政相对人地位的农民集体和农民个人合法权益维护的最后一道防线。为此：
一是除在《物权法》或《土地管理法》中对何为“公共利益”作出明确具体的界定之外，还应在《物权法》或《土地管理法》中明确规定：国家除为公共利益目的之外，不得征收农民集体所有的土地；
二是现行《行政复议法》第六条第（七）项已规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，可以依照本法申请行政复议。即公民、法人和其他组织认为人民政府违法征收农民集体所有的土地的，均可依行政复议法的规定提起行政复议，行使救济权。如在土地管理法中再明确规定：被征收土地的农民集体或农民个人认为人民政府征收土地的行为违法时（包括征收行为非公益目的、征地补偿价格过低、补偿款不及时到位、安置方式违法或安置不及时等情形），可以依法提起政府裁决、行政复议和行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。因人民政府的违法征地行为，给被征地农民集体或农民个人造成其他损失的，应依国家赔偿法的有关规定予以赔偿。如此一来，如被征地农民集体和农民个个的合法权益遭受侵害时，其救济途经也就畅通了。
总之，人民政府现行的土地征收行为，存在着法律制度不完善、征收目的不合法、补偿标准过低、救济途经不畅通等问题，这些问题不解决，被征地农民引火自焚的现象还会发生，局部问题将会引发社会问题，久而久之，人民的政府就有丧失人民信任的可能，后果严重，必须引起重视。
参考文献：
（1）《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，主席令第62号公布）。
（2）《中华人民共和国土地管理法》（1986年通过，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）。
（3）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年1月27日国务院令第256号发布）。
（4）《湖南省征地程序暂行规定》（二００五年十一月十七日湖南省人民政府办公厅湘政办发５１号文件发布）。
（5）《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号 ，2008年4月17日公布）。
（6）《小议农村土地征用制度的现状及完善》（作者黄启进 、韦晓东）。
（7）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）。

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