[ 钱贵 ]——(2010-5-19) / 已阅10623次
行政诉讼中的行政不作为侵权的可诉性
钱贵
我国行政法学界一般认为,行政行为可分为作为行政行为和不作为行政行为。行政不作为是指行政主体不履行法定职责,对相对人具有法律意义的一种消极的行为方式。行政机关不作为行为侵权具有隐蔽性，相对来说不容易认定。在具体的案例中，在如何处理不作为侵权的认定问题上，也会遇到一定的困难。但是我们也可以看出，《行政诉讼法》把不作为的行政行为也纳入诉讼轨道，是有其重要意义的：首先，对于像对人来说，有助于全面的保护行政相对人的合法权利和利益；其次，对于国家来说，有助于更好的督促国家行政机关的依法行政，提高国家行政机关的行政效率。
随着政府职能向服务型转变，行政管理相对人因行政主体不作为行政行为而产生的争议越来越多，这种权利的救济是通过行政权还是司法权（行政诉讼）来解决，在人民法院和行政主体的实际操作中还存在一些分歧和模糊。《行政诉讼法》将行政主体不履行法定职责的具体行政行为纳入行政诉讼的范围，无疑是行政审判的重大发展，对于行政主体更好地履行职责，改进工作作风，克服官僚主义，促进廉政建设，以及更加有效地保护相对人的合法权益具有重要的意义。然而，该法对人民法院受理行政主体不履行法定职责案件，只提供了基本法律依据，而且行政实体法关于不同的行政主体具有哪些法定职责，以及如何界定履行与否，大多规定不明确。因此，在司法实践中，随着这类案件的增多，受理和审理的困惑也随之增长。所以，从理论和实践的结合上，对不作为行政行为及其可诉性进行深入研究就成为必要。
在具体审查不作为行政行为是否具有可诉性的时候，只要把握几点内容就可以很容易认定。根据我国的有关行政法律规定，行政机关的不作为有以下特征：
（1） 行政不作为是被认为违反作为义务的行为。
（2） 与属于受案范围的行政不作为相对应的具体行政行为必须属于行政诉讼受案范围，具有可诉性。与国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局裁决等行为相对应的不具有可诉性。
（3） 行政不作为是行政机关超过期间60日或者合理期间不履行职责的状态。最高人民法院《解释》 第39条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责、行政机关在接到申请之日起60日内部履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”公民、法人或者其他组织紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、蔡暖的法定职责，行政机关不履行的起诉期限不受前款规定的限制。
可诉性不作为至少应具备如下几个条件：
（1）特定行政主体有一个不作为的事实存在。所谓不作为，特指行政主体拒绝或拖延履行法定职责，需要从两个方面加以考察：
一方面，特定的行政主体在特定的情况下是否有法定职责存在。另一方面，特定的行政主体是否有拒绝履行或拖延履行法定职责的行为存在。
（2）不作为须是法律、法规规定可以就该不作为提起行政诉讼的。根据《行政诉讼法》第二章的规定， 凡是侵犯相对人人身权、财产权的不作为（属于国家行为、抽象行为、内部行为和法律规定的终局裁决行为所规定的事项除外），都是法律、法规规定可以就该不作为提起行政诉讼的不作为。
所谓行政不作为就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。它包含五层涵义：第一，必须负有某种特定义务；第二，必须为具体的法定作为义务；第三，必须具有履行义务的能力；第四，存在不作为的情形；第五，表现为程序方面的不作为。
所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法 定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。行政“不作为”其表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖 延履行，它与行政中“乱作为”一样，都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定的人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼范围的规定来看，国家行政机关侵犯向对方的人身权和财产权的方式可以分为两种：一种是作为的侵权，另外一种是不作为的侵权。其中，第四款规定的“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关具决颁发或者不予答复的”；第五款规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”；第六款规定的“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”；第七款规定的“认为行政机关违法要求履行义务的”；以及第八款的规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”均属于对行政机关不作为行为侵权提起行政诉讼的法律依据。
黑龙江省北安市赵光法庭 钱 贵
