[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已阅39677次

三、加强对地方政府环境行政行为的监督

地方政府环境行政行为（作为与不作为）是引发环境问题的重要原因。因此，地方政府环境行政行为是地方人大环境监督重点。在环境污染日益严重，环境保护已经成为宪法任务的情况下，为了监督更有效发挥作用，地方人大对环境行政行为的监督应该有所创新，至少应该关注下列几个方面：从仅重视事后个案监督到同时也重视事前环境决策监督；从仅重视环境行政执法监督到同时也重视环境行政立法、环境行政司法监督；从仅重视环境行政执法不力的结果性事项监督到同时也重视环境行政执法不力的原因性事项的监督；从仅重视地方政府环境行政作为的监督到同时也重视地方政府环境行政不作为的监督。

具体讲包括对地方政府的环境行政决策、环境行政立法、环境行政司法、环境行政执法的监督。

（一）地方环境行政决策包括地方政府的环境行政立法计划、环境行政司法、环境行政执法的宏观与微观决策。地方人大对地方政府的环境行政决策的监督是主动性的事前监督，有助于地方政府环境决策的科学化。地方环境行政决策监督技术性、专业性强，需要地方人大组成专家环境决策监督小组积极参与。

（二）地方政府的环境行政立法是广义的，包括省区市政府、较大的市政府制定的环境行政规章、规范性文件，地级市政府、环境行政部门制定的环境行政规范性文件等。前者如《四川省危险废物污染环境防治办法》（2004-01-01）、《四川省人民政府关于进一步加强城市生活污水和垃圾处理项目建设与管理的通知》、《成都市饮用水水源保护条例》；后者如成都市《城市区域环境噪声标准》适用区域划分规定、《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》。

对地方政府的环境行政立法监督主要是撤消与宪法、环境法等相抵触的地方环境行政规章、规范性文件，如居然有地方政府擅自制订高于国家一倍以上的排污标准。[9] 象这样的地方环境规章必须撤消。

（三）地方政府的环境行政司法主要是指环境行政裁决、环境行政复议等制度。

环境行政裁决主要指环境行政机关裁决环境民事争议的环境行政司法制度。《环境保护法》第41条规定，环境民事赔偿争议，当事人可以申请环境行主管部门裁决。不过，目前我国还没有建立环境污染赔偿案件专门行政裁判制度。

环境行政复议主要指法定环境行政复议机关应环境行政争议相对人的申请，审查环境行政主体作出的具体环境行政行为的合法性与适当性，并作出是否满足申请方请求的裁决。

环境行政裁决与环境行政复议都是环境行政机关作出的行为，环境问题有较强的专业性和复杂性，因此由环境行政部门处理可能比司法部门处理更有科学性和高效性，但可能有不公正之嫌。

地方人大应该在地方《环境保护条例》中对地方环境行政裁决的范围，程序作出明确规定，以便有利于环境污染赔偿案件的迅速解决。

地方人大在接到公民对环境行政司法行为申诉的情况下，应该责令相关环境行政司法机关作出解释。其两次不通过的则建议其主管部门让其重新作出环境行政司法行为或者对有关当事人予以行政处分。

（三）地方政府的环境行政执法是指地方环境行政主体依法对地方环境行政管理相对人采取的直接影响其权利义务的行为，或者对相对人是否正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查的行为。主要包括地方环境行政监督检查、地方环境行政许可、地方环境行政处罚、地方环境行政强制执行。

地方政府的环境行政执法行为是监督的重点之一，以前地方人大主要重视的是对地方环境行政处罚和地方环境行政强制执行的监督，现在也应该重视对地方政府的环境行政不作为执法，滥用职权执法以及地方环境行政许可的监督。地方人大在具体监督中，除了执法检查与评议、听取执法汇报、视察、质询外，还可以进行个案监督。

四、启动对“两院”环境司法监督

对“两院”环境司法监督是一个沉甸甸的话题。我国环境民事赔偿诉讼案例不多，除了地方保护主义原因(如2004年四川沱江污染后，四川资阳红头文件却不准律师接沱江污染官司[10] )、目前流行的环境民事赔偿处理方式（环境民事赔偿案大多是行政强制调解的安抚式赔偿，有时甚至受害人没有索赔意识。）有关外，一个重要原因是我国环境民事诉讼的理论与环境民事诉讼立法极不发达，因此导致“两院”无法律依据可循。如2004年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，四川省“两院”却无力启动环境公益诉讼制度与集团诉讼制度，以解决民事赔偿问题。

鉴于环境公益诉讼制度与集团诉讼制度在我国诉讼法中的缺位，笔者认为，地方人大可以在地方《环境保护条例》中的“环境纠纷处理”部分予以规定，进行开创性、尝试性立法（当然这可能涉及到与《立法法》第八条（九）冲突的问题，需要进一步研究，不过地方人大可以先制定出来，搞立法试点。），并同时规定支持环境民事起诉制度以及简易环境民事诉讼制度。地方立法规定后，便于操作，地方人大也可以对“两院”的相关行为进行监督。

（一）适用支持环境民事起诉制度以及简易环境民事诉讼程序，解决环境民事赔偿纠纷。

我国民事诉讼法第15条规定了支持起诉原则。我国已经有相关案例。对受环境污染损害的单位、个人，机关、社会团体、企事业单位可以支持起诉人身份与他们一同向法院起诉。地方检察院对国有资产（也可以包括公民个人财产损失）受环境污染损失，可以作为支持起诉机关与起诉单位一同起诉。
对事实清楚、权利义务关系明确、争议金额不大的简易环境民事赔偿案，应该适用简易环境民事诉讼程序，即采用口头起诉、简便传唤、独任审判等方便形式进行诉讼，并在3月内审结。

（二）探索建立环境公益诉讼制度

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。公益诉讼起源于罗马法。就诉讼活动的救济对象和行为模式而言，诉讼包括公益公诉、公益私诉、私益公诉、私益私诉，前两者即为公益诉讼。在实践生活中，侵害国家利益、社会公共利益的行为不在少数，缺乏了公益诉讼的诉讼制度是不完整的诉讼制度。公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。公益诉讼涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域。公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公共利益而设置的诉讼救济途径。[11] 在我国，目前只有检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼属于公益诉讼。

我国公益诉讼缺乏理论上的有力支持和相应的法律依据，因而公益诉讼在实践中极其尴尬，对乔占祥诉铁道部春运涨价案、南京违章搭建紫金山观景台案、湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。

就环境公益诉讼而言，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。我国目前已有环境公益诉讼案例。2003年5月9日，由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，2003年11月，由阆中市人民检察院起诉、阆中市人民法院判决的四川省首例环境污染公益诉讼案——阆中市群发骨粉厂环境污染停止侵害案。两个现实的环境公益诉讼案例，有极大的现实意义和理论意义。

环境公益诉讼应该包括环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼三大类。其中，环境行政公益诉讼还没有引起足够重视。所谓环境行政公益诉讼，是指环境行政机关或其他公权性机构的违法环境行政行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，无直接利害关系人为维护公共环境利益，而向法院提起行政诉讼的制度。目前，环境行政公益诉讼尚无相关案例。但我国已经有其他行政公益诉讼案例，如2002年浙江省台州市画家严某状告椒江区文体局行政不作为案。[12]

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