[ 刘浩 ]——(2007-1-11) / 已阅43683次

正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现


二．从水在市场上、法律上的特性来说明对它应该实行统一管理
1. 水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理
水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。 水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。

2. 水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
（1）.水质性缺水问题严重
（2）工程性缺水问题严重。
（3）对水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
（4）水土流失问题严重。
3.水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题2，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争 。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统 。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

三、水环境安全的法律保护的主要内容
水不仅是一种自然资源，也是一种环境要素。水资源的价值既体现在经济利益上又涉及环境利益。随着社会的迅猛发展，水资源的多元价值日益为人们所认识。水资源在具有无可重要的经济价值的同时还具有巨大的生态环境价值，并且水资源的经济和生态环境功能相互依存、影响。只有在不破坏水生态系统的平衡的前提下进行开发，才能保证水资源的持续利用。因此，首先应明确基本的基本安全利益应当满足的原则，建立基本安全利益的保障机制，规范人们与环境有关的行为，保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性和持续性，不损害支持地球生命的自然系统，不能超越水资源与环境的承载能力，将人类行为对水环境的影响控制在一定的损失和不产生不可逆性有害影响的界限内，保持水环境安全。为加强水环境安全的法律保障，应建立环境风险识别、评价、预报、预防、控制、消除的法律制度。其主要内容包括：
1．水生态系统健康诊断制度
水生态系统健康诊断是评价、判断水生态系统健康状况。当一个生态系统时稳定、持续和活跃的，能够维持其组织结构，受到干扰后能够在一段时间内自动恢复过来的话，则这个生态系统是健康和不受胁迫综合症影响的 。水生态系统健康诊断包括水生态系统活力、组织结构和恢复力等的评价。通过水生态系统健康诊断，正确认识水环境对人类生存和发展的承载能力，以保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性和持续性。
2．水环境风险评估与安全分析制度

风险是指不幸事件发生的可能性及其发生后将要造成的损害。水环境风险评估是对水环境受到一个或多个胁迫因素影响后，对不利的后果出现的可能性进行评估。风险评价应区分最大允许水平和可忽略水平。
环境风险评估与安全分析制度的防范范围主要是可能产生严重或不可逆转损害的威胁的行为，包括：(1)单个源可能造成的突发性严重水环境污染事故；(2)单个源或多个源长期排放可能造成的严重水环境污染事件或环境紧急状态(即水污染严重时期)；(3)科学技术和大型社会经济活动可能产生的严重或不可逆转损害的威胁的水环境污染和破坏；(4)可能产生严重或不可逆转损害的威胁的原料、产品（如放射性物质、基因产品）的使用可能产生严重或不可逆转损害的威胁等。
3．水环境安全预警制度

水环境安全预警从分析水环境系统要素和功能(过程)出发，探求维护系统安全的关键性要素和过程，通过对安全诊断指标的对比分析，划分安全等级，制定不同安全等级的预警标准。水环境安全预警强调人的积级主导作用，对社会、经济、环境的协调发展具有重要意义。
水环境安全预警制度包括监测突发事件和环境急剧变化所影响的地区的水环境状况，并进行准确、快捷的评估，在规定的期限内向有关部门报告，一旦超过预警标准，便由系统发出预警警报，启动工作预案。
4．水环境生态安全设计制度

生态安全设计是指在预警结果安全等级较低的研究区域内，应用生态建设的原理和方法，通过对原有系统要素的优化组合或引入新的要素，调整或构建新的安全格局；从而使关键性生态过程不受阻碍，系统所受胁迫控制在安全等级允许的范围内。
5．水环境安全维护和管理制度

水环境安全维护和管理是根据水环境风险评价、生态安全设计的结果，依照相关法律规定，选用有效的控制方法和技术，进行消减风险的费用和效益分析，确定可接受的风险度和可接受的损害水平，综合考虑社会、经济、政治等因素，决定适当的管理方案和措施，并进行实施，以降低或消除事件风险度，保护人群健康和生态系统的安全。包括水环境健康状态管理、水资源管理、水环境质量管理、水灾害管理以及水环境安全综合管理，要求从自然、经济、社会等各个层面对现有安全保障系统进行全面整合。安全管理应以减少风险为目标，按照预防和回避风险的目的，设置安全标准，建立社会公众对于公共安全监控和评估的体制。安全管理应设定风险规避的优先顺序，制定应急响应和恢复措施。


四．最后的思考
1. 完善我国水资源保护立法的思考
近年来，随着水资源污染案件的增多，为了保护水资源和和确保水资源责任赔偿能够实现，人们希望通过有效的方式来解决这个问题
2 立法建议
在关于水资源保护立法的研究中，我们首先看到水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性 。其次，我们也看到了水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的水流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到中国的水资源变成了一个又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护水资源的最有力的武器 。另外，水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定水资源保护的专门法律都是必要的建立在必要性、可能性基础之上的流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和流域水资源保护的实践，可以对《流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
第一.《水资源保护办法》的基本结构。
《水资源保护办法》可由六大部分构成：
（1） 总则。规定水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
（2）监督管理。规定水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
（3）流域水资源开发利用的保护。具体规定水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
（4）流域水污染防治。具体规定各种向流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
（5）法律责任。具体规定各种违反《水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任

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